7+aula+-+Ato+Administrativo+07-10-2013 (1)

PROFA. CHRISTIANNE STROPPA

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ATO ADMINISTRATIVO

I PAPEL DA IDENTIFICAO DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as atividades da Administrao Pblica.

Estado de Polcia: Vontade da Administrao Ao concreta

Estado de Direito: Vontade da Administrao Ato administrativo Ao concreta

Assim, a Administrao Pblica no pode iniciar qualquer atuao material sem a prvia expedio do ato administrativo que lhe sirva de fundamento. Segundo Michel Stassinopoulos, o ato administrativo a fonte e o limite material da atuao da Administrao. II FATO JURDICO E ATO JURDICO O Direito Civil faz distino entre ato e fato; o primeiro imputvel ao homem; o segundo decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente. fato natural ou fato jurdico stricto sensu fato jurdico em sentido amplo (gnero)1 ato jurdico em sentido estrito fato humano ato jurdico (efeitos derivados da lei) em sentido negcio jurdico amplo (efeitos queridos pelas partes) O ato administrativo um ato jurdico, pois se trata de uma declarao de vontade (segundo o Cdigo Civil) que produz efeitos jurdicos. Diferencia-se dos demais atos jurdicos pelo seu peculiar regime jurdico:

a) condies de sua vlida produo; e b) eficcia que lhe prpria.

1 Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 1 vol., Saraiva.


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III DISTINO ENTRE FATO JURDICO E ATO JURDICO Os doutrinadores utilizam critrios variados para diferenciar atos e fatos administrativos:

1) corrente clssico-voluntarista baseada na tradicional diferenciao do Direito Civil, os adeptos dessa corrente utilizam o critrio da voluntariedade para concluir que o ato administrativo um comportamento humano voluntrio produtor de efeitos na seara administrativa, enquanto o fato administrativo um acontecimento da natureza relevante para o Direito Administrativo posio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

2) corrente antivoluntarista rejeita a utilizao tradicional do critrio da voluntariedade. Posio adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello.

Fato Jurdico qualquer acontecimento a que o direito imputa, e enquanto imputa efeitos jurdicos. um evento material Pode ser: ou voluntria uma conduta humana ou involuntria

Ato Jurdico uma declarao que produz efeitos jurdicos. Pode ser: oral (ato acstico), escrita, expressada por mmica ou por sinais convencionais (ato luminoso).

3) corrente materialista o ato administrativo uma manifestao volitiva da Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando produzir algum efeito jurdico, enquanto o fato administrativo toda atividade pblica material em cumprimento de uma deciso administrativa. Posio de Hely Lopes Meirelles e Diogenes Gasparini. Lembra Diogenes, que os fatos administrativos traduzem mero trabalho ou operao tcnica dos agentes pblicos, no expressando uma manifestao de vontade, juzo ou conhecimento da Administrao Pblica sobre dada situao.

4) corrente dinamicista segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, o fato administrativo toda atividade material no exerccio da funo administrativa, que visa a efeitos de ordem prtica para a Administrao, ou seja, tudo aquilo que retrata alterao dinmica na Administrao ou movimento na ao administrativa.

preordenada ou

no a interferir

na ordem

jurdica


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III - ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA A administrao pode expedir os seguintes atos:

a) Atos Ajurdicos no se preordenam produo de qualquer efeito jurdico, pois envolvem apenas a execuo de atividades. Logo, so os fatos administrativos ou comportamentos meramente materiais ou atos materiais da Administrao. Todavia, deles podero advir efeitos no campo do Direito Administrativo, pois o Direito atribui a eles conseqncias jurdicas.

Maria Sylvia2 diz que se o fato no produz qualquer efeito jurdico no Direito Administrativo, ele chamado fato da Administrao. J, quando o fato descrito na norma legal produz efeitos no campo do Direito Administrativo, ele um fato administrativo.

Naturais: ex.: raio que destri bem pblico

Fatos

administrativos

derivados de atos administrativos

Voluntrios (ex. apreenso de mercadorias)

derivados de condutas administrativas

(ex. mudana de local de repartio pblica)

- No so anulveis, nem revogveis. - No gozam de presuno de legitimidade. - No h que se falar em vontade na sua produo.

b) Atos Jurdicos esto preordenados produo de efeitos jurdicos. Expressam uma declarao de vontade, de conhecimento (certificao de um nascimento), juzo ou opinio sobre determinada situao (pareceres, laudos).

- Podem ser anulados e revogados, dentro dos limites do Direito. - Gozam de presuno de legitimidade. - O tema da vontade interessa aos atos discricionrios.

So:

atos administrativos resultantes do exerccio da funo administrativa tpica ou atpica;

2 Direito Administrativo, 18 ed., Atlas, p. 183.


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atos da administrao propriamente ditos, dentro dos quais ns teremos: atos regidos pelo direito privado e atos polticos ou de governo.

IV - CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO (conceito estrito) Declarao unilateral do Estado, no exerccio de prerrogativas pblicas manifestada mediante comandos concretos, complementares da lei ou excepcionalmente da prpria Constituio Federal, a de modo totalmente vinculado, expedidos a ttulo de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. (CABM)

Atos gerais e abstratos (atos normativos) = regulamentos (exteriorizados por decretos), portarias, instrues, resolues, regimentos

conceito amplo Atos convencionais ou bilaterais = contratos Regime jurdico do regulamento:

a) proteo jurisdicional b) publicidade c) precedncia hierrquica d) irretroatividade e) efeitos jurdicos

Regime jurdico do contrato administrativo:

a) a vontade b) contraprestao pecuniria c) prazo d) fiscalizao

OUTROS CONCEITOS Declarao unilateral do Estado, ou de quem faa suas vezes, no exerccio da funo administrativa, que produza efeitos jurdicos e imediatos (engloba atos colegiado e atos de governo) (RFO).

A declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio (MSZP).

toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria (HLM).


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V - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO decorrem da posio de supremacia do Poder Pblico. a) Presuno de legitimidade - presuno juris tantum - transferncia do nus da prova Segundo MSZP, h cinco fundamentos para justific-la: 1) o procedimento e as formalidades que antecedem a sua edio, constituindo garantia de observncia da lei; 2) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autoridade que expede o ato o faz com consentimento de todos; 3) a necessidade de assegurar celeridade no cumprimento das decises administrativas; 4) os mecanismos de controle sobre a legalidade do ato; 5) a sujeio da Administrao ao princpio da legalidade, presumindo-se que seus atos foram praticados em conformidade com a lei.

comum a todos os atos administrativos e atos da Administrao ampliativos + restritivos.

Entendeu o STJ que: possuindo a atividade administrativa, em seu favor, uma presuno de legitimidade, cabe ao interessado pleitear judicialmente o restabelecimento da situao anterior (RSTJ, rel. Min. Helio Mosimann).

Maria Sylvia destaca a presuno de veracidade, a qual diz respeito aos fatos; em decorrncia desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administrao. Assim ocorre com relao s certides, atestados, declaraes, informaes por ela fornecidos, todos dotados de f pblica.

b) Imperatividade poder extroverso

presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos enunciativos e atos negociais = quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado (licena, autorizao, permisso, admisso) ou de ato apenas enunciativo (certido, atestado, parecer), esse atributo no existe.

c) Exigibilidade permite ao Estado, no exerccio da funo administrativa, exigir, por via administrativa, de terceiros o cumprimento das obrigaes que imps. O terceiro deve atender norma posta. Conhecida pelos franceses como privilge du pralable.

utilizao de meios indiretos de coero: multa, notificao e outras penalidades administrativas.

presente na maioria dos atos administrativos, exceto nos atos enunciativos.


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d) Executoriedade o Poder Pblico pode compelir materialmente o administrado, no havendo necessidade de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigao imposta.

os franceses chamam de droit pralable ou privilge daction doffice.

distingue-se da executividade, que caracterstica tpica dos atos processuais submetidos ao Poder Judicirio. COAO MATERIAL = a Administrao emprega meios diretos de coero, utilizando-se inclusive da fora. um plus em relao exigibilidade nem todos os atos exigveis so executrios. Isto porque, aquela aplica uma punio ao particular, mas no desconstitui materialmente a irregularidade, representando uma coero indireta; j a executoriedade, alm de punir, desfaz concretamente a situao ilegal, constituindo mecanismo de coero direta.

presente somente em alguns tipos de atos administrativos, quais sejam: a) previso expressa da lei b) como condio indispensvel eficaz garantia do interesse pblico confiado pela lei Administrao

Defesas contra a executoriedade recorrer prpria Administrao ou ao Poder Judicirio (MS / HC) preventivo repressivo (sustao) Dano = reparao = responsabilidade objetiva (artigo 37, 6 CF.) Para Maria Sylvia os atributos so:

- presuno de legitimidade e veracidade; - imperatividade; - auto-executoriedade = compreende exigibilidade + executoriedade;

tipicidade = atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Probe atos atpicos ou inominados.

VI PLANOS LGICOS DO ATO ADMINISTRATIVO3

Perfeito ou existente quando esgotadas as fases necessrias sua produo. igual ao plano da existncia.

Vlido quando expedido em absoluta conformidade com as exigncias da ordem jurdica. Tenho que dissecar o ato administrativo.

3 Diviso ternria dos planos lgicos do ato jurdico difundida no Brasil por Pondes de Miranda.


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Eficaz quando est disponvel para a produo de seus efeitos prprios ou tpicos, no dependendo de qualquer evento posterior. Circunstncias que podem interferir na irradiao de efeitos do ato administrativo: existncia de vcio: alguns defeitos especficos no ato bloqueiam a

produo de seus efeitos regulares. condio suspensiva: suspende a produo de efeitos at a

implementao de evento futuro e incerto. condio resolutiva; acontecimento futuro e incerto cuja ocorrncia

interrompe a produo de efeitos do ato administrativo. termo inicial: sujeita a incio da irradiao de efeitos do ato a evento futuro

e certo. Efeitos atpicos = embora decorram da produo do ato, no resultam de seu contedo especfico:

- preliminares ou prodrmicos ou iniciais = ex: o ato controlado acarreta para o rgo controlador o dever-poder de emitir o ato de controle.

- reflexos = ex: locatrio de imvel desapropriado, porque perdido o imvel pelo proprietrio desapropriado (sujeito passivo do ato expropriatrio), o locatrio v rescindida a relao jurdica de locao que entretinha com o ex-proprietrio.

VII - REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Com relao aos requisitos do ato administrativo, h conflito entre a doutrina, porque quando se fala em requisitos do ato administrativo, est se falando em o que o ato e do que ele composto.

Posicionamentos mais relevantes: 1) viso tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art. 2 da Lei n 4.717/65, a Lei da Ao Popular, chama tudo de elementos, no fazendo diferena entre elementos e pressupostos. Para Helly, todos os requisitos do ato so elementos, e se so elementos, so partes do ato.

a) Competncia b) Finalidade c) Forma ou Formalizao d) Motivo ou Causa e) Objeto ou Contedo

2) viso moderna: desenvolvida por Celso Antnio Bandeira de Mello, nota que, para que sejam analisados os requisitos do ato deve-se, de um lado analisar os ELEMENTOS do ato, e do outro lado os PRESSUPOSTOS do ato.

a) ELEMENTOS so as realidades intrnsecas do ato, componentes dele. Sem eles no h ato algum.


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a.1) Contedo aquilo que o ato dispe, isto , que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurdica (ensinamento de Guido Zanobini). O contedo do ato deve ser lcito e de conformidade (permitido) com a lei = princpio da legalidade.

a.2) Forma revestimento exterior do ato. Pode no ser obrigatria, mas no h ato sem forma. Normalmente: escrita. Pode ser oral, por gestos, eletromecnica e pictrica.

b) PRESSUPOSTOS sem os pressupostos no h ato administrativo vlido, pois falta o indispensvel para que o ato produza efeitos jurdicos ou no poder ser qualificado como ato administrativo. So os aspectos extrnsecos.

b.1) Pressupostos de existncia condicionantes da existncia do ato. A falta gera outro ato que no o administrativo ou no gera ato algum (administrativo ou no, vlido ou invlido).

b.1.1) Objeto aquilo sobre que o ato dispe. Bem ou pessoa a que o ato faa referncia. Sem OBJETO material e juridicamente possvel no pode surgir ato jurdico algum, seja ele administrativo ou de qualquer outra tipologia.

b.1.2) Pertinncia funo administrativa ato expedido no exerccio da funo administrativa.

b.2) Pressupostos de validade condicionantes da lisura jurdica do ato.

b.2.1) Pressuposto subjetivo = SUJEITO (vinculado) o produtor do ato. Cabe verificar: 1) capacidade da pessoa jurdica que praticou o ato. 2) quantidade de atribuies do rgo. 3) competncia do agente emanador. 4) existncia ou inexistncia de bices sua atuao no caso concreto coisas que podem inibir a competncia:

- suspeio. - impedimentos pessoais e legais.

b.2.2) Pressuposto objetivo :

b.2.2.1) MOTIVO (discricionrio) PORQU. Pressuposto de fato que autoriza ou exige a prtica do ato.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES os motivos que determinaram a vontade do agente integram a validado do ato. Se alegado um motivo falso = o ato est fulminado / invlido.


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MVEL denominada mrito ou merecimento a margem de liberdade que os atos discricionrios recebem da lei para permitir aos agentes pblicos escolher, diante da situao concreta, qual a melhor maneira de atender ao interesse pblico.

VONTADE s relevante nos atos administrativos discricionrios.

MOTIVAO integra a formalizao do ato, requisito formalstico do ato.

b.2.2.2) REQUISITOS PROCEDIMENTAIS (vinculado) atos que devem, por imposio normativa, preceder a um determinado ato.

b.2.3) Pressuposto teleolgico FINALIDADE (discricionrio). o bem jurdico objetivado pelo ato. Cada ato tem a finalidade em vista da qual a lei o concebeu. Responde a pergunta: PARA QU? Caso de abuso de poder, o que implica em nulidade dos atos incursos neste vcio. Essa teoria dtournement de pouvoir surgiu na jurisprudncia do Conselho de Estado francs.

quando a finalidade alheia ao interesse pblico

quando a finalidade alheia categoria do ato Compreende duas espcies:

- desvio de poder, desvio de finalidade ou tredestinao: o agente competente atua visando interesse alheio ao interesse pblico.

- excesso de poder: o agente competente exorbita no uso de suas atribuies indo alm de sua competncia.

b.2.4) Pressuposto lgico CAUSA (vinculado). Relao de adequao entre os pressupostos do ato e seu objeto (Andr Gonalves Pereira). OU vnculo de pertinncia entre o motivo e o contedo do ato em funo da finalidade tipolgica do ato. a motivao.

b.2.5) Pressuposto formalstico FORMALIZAO (discricionrio). Especfica maneira pela qual o ato deve ser externado. VIII SILNCIO ADMINISTRATIVO Positivos

Silncio efeitos Negativos

Fato administrativo e no um ato administrativo


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Silncio representando aprovao decurso do prazo sem manifestao aprovao (no precisa

motivar)

Silncio representando rejeio decurso do prazo sem manifestao rejeio (pode-se exigir

motivao)

IX - CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 1) Quanto natureza da atividade administrativa a) atos de administrao ativa b) atos de administrao consultiva c) atos de administrao controladora d) atos de administrao verificadora e) atos de administrao contenciosa

2) Quanto estrutura do ato a) atos concretos b) atos abstratos ou normativos 3) Quanto aos destinatrios do ato

a) atos individuais dividem-se em: singulares e plrimos. b) atos gerais ou regulamentares

4) Quanto ao grau de liberdade da Administrao em sua prtica a) atos discricionrios b) atos vinculados 5) Quanto situao de terceiros a) atos internos b) atos externos

6) Quanto composio da vontade produtora do ato a) atos simples b) atos complexos c) atos compostos 7) Quanto ao objeto do ato a) atos de imprio b) atos de gesto c) atos de expediente 8) Quanto formao do ato a) atos unilaterais b) atos bilaterais ou consensuais

9) Quanto ao contedo a) atos constitutivos


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b) atos extintivos ou desconstitutivos c) atos declaratrios ou enunciativos d) atos alienativos e) atos modificativos f) atos abdicativos 10) Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados a) atos ampliativos b) atos restritivos 11) Quanto funo da vontade administrativa a) atos negociais ou negcios jurdicos b) atos puros ou meros atos administrativos

X ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

1- Atos Normativos contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei.

Espcies: a) Decretos regulamentares b) Regulamentos c) Instrues Normativas d) Regimentos e) Resolues f) Deliberaes

2- Atos Ordinatrios visam disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. S atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores subordinados chefia que os expediu.

Espcies: a) Instrues b) Circulares c) Avisos d) Portarias e) Ordens de servio f) Ofcios g) Despachos

3- Atos Negociais contm uma declarao de vontade do Poder Pblico, coincidente com a pretenso do particular.

Espcies: a) Admisso b) Licena c) Autorizao


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d) Permisso e) Concesso f) Visto g) Aprovao h) Dispensa i) Homologao j) Renncia k) Protocolo administrativo

4- Atos Enunciativos ou de pronncia enunciam uma situao existente, sem qualquer manifestao de vontade da Administrao, que se limita a certificar ou a atestar um fato, ou a emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

Espcies: a) Certido b) Atestado c) Parecer tcnico d) Parecer normativo e) Apostilas

5- Atos Punitivos contm uma sano imposta pela Administrao, visando punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares.

Espcies: a) Multa b) Interdio de atividade c) Destruio de coisas

Formas e contedos de atos administrativos Formas do ato Contedos veiculados

Decreto Regulamentos, outros atos normativos e,

excepcionalmente, atos concretos

Alvar Autorizaes e licenas

Resoluo Deliberaes colegiadas

Aviso Ofcios e instrues

Portaria Instrues, ordens de servio e circulares

XI - EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Diversas so as causas que determinam a extino dos atos administrativos ou de seus efeitos.

1) Se o ato for eficaz (est pronto para a produo de seus efeitos prprios) sua extino dar-se-:


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a) pelo cumprimento de seus efeitos extino ipso iuri:

esgotamento do contedo jurdico da relao

execuo material

implemento de condio resolutiva ou termo final

b) desaparecimento do sujeito ou objeto da relao jurdica constituda pelo ato extino ipso Iuri.

c) retirada do ato:

o revogao o invalidao (anulao) o cassao o caducidade ou decaimento o contraposio

d) renncia

2) Se o ato ineficaz extingue-se:

a) pela retirada: revogao; invalidao

b) pela recusa do beneficirio Extines inominadas: H situaes concretas em que o ato desaparece sem que haja enquadramento em qualquer das modalidades anteriores. So extines atpicas ou inominadas.

A REVOGAO

1- Conceito extino de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razoes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes. Art. 53 Lei federal n 9.784/1999 Smula n 473 do STF

Pode ser:

- total - parcial - explcita - Implcita

2- Sujeito Ativo : competncia da mesma autoridade que praticou o ato revogado,


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3- Objeto

um ato administrativo vlido OU

uma relao jurdica vlida decorrente de um ato administrativo 4- Fundamento: natureza discricionria da competncia.

5- Motivo: supervenincia de fato novo. 6- Efeitos: futuros, no retroativos, ex nunc, proativos.

7- Natureza

ato de administrao ativa

ato constitutivo

exprime um poder positivo idntico ao do ato revogado

8- Caractersticas da competncia revogatria A competncia para revogar intransmissvel, irrenuncivel e imprescritvel. Os atos gerais abstratos podem sempre ser revogados. Anulao da revogao: possibilidade. Revogao da revogao: divergncia. Doutrina nega efeito repristinatrio. Revogao da anulao: impossibilidade.

Atos concretos: limites. Alguns sero irrevogveis:

os assim declarados por lei

atos j exauridos

atos vinculados enquanto o sejam

atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situaes

meros atos administrativos

atos de controle

atos que, integrando um procedimento, devem ser expedidos em ocasio determinada (precluso)

atos complexos - divergncia

atos que geram direitos adquiridos

atos que consistirem em deciso final do processo contencioso

9- Indenizao

se a revogao for legitima no cabe indenizao. Contudo, no se pode excluir a hiptese, tanto mais porque existe responsabilidade do Estado por ato lcito.

se inexistir o poder de revogar mas a Administrao necessitar, para atender a um interesse pblico, rever certa situao e afetar relao jurdica constituda, atingindo direito de algum, a soluo expropri-lo.


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Coisa Julgada Administrativa Toda vez que a Administrao decidir um dado assunto em ltima instncia, de modo contencioso, ocorrer a chamada coisa julgada administrativa. Abrange a irrevogabilidade do ato, mas tambm, nela se compreende, uma irretratabilidade que impede o questionamento do ato na esfera judicial, ao contrrio da mera irrevogabilidade, que no probe Administrao impugnar em juzo um ato que considere ilegal e no mais possa rever na prpria esfera. B Invalidao

1- Conceito supresso, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da relao jurdica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurdica. Art. 53 Lei federal n 9.784/1999 Smula n 473 do STF

2- Sujeitos Ativos - Administrao - Poder Judicirio

3- Objeto

ato ineficaz/ relao jurdica / o ato e as relaes jurdicas produzidas

4- Fundamentos: autotutela e princpio da legalidade. 5- Motivo: ilegitimidade do ato / efeitos.

6- Efeitos

fulminar, com frequncia desde o incio (expedio do ato a ser invalidado), retroativamente, o ato viciado e seus efeitos Isto porque: = efeito ex tunc atos restritivos = efeito ex nunc atos ampliativos e praticados por funcionrios de fato

exceo - nos casos onde ressalvam da eliminao alguns efeitos pretritos em decorrncia do principio da boa-f e da vedao ao enriquecimento sem causa.

7- Forma da invalidao Entre a constatao do vcio e a invalidao do ato deve transcorrer o chamado procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual poder ser emitido o ato invalidador. Mesmo quando a invalidao pronunciada pela prpria Administrao Pblica deve observar devido processo legal, sob pena de ofensa frontal ao sistema constitucional.


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Clarissa Sampaio Silva: a invalidao j no pode ser vista como ato nico, deciso one shot, mas como resultado de um procedimento cujos participantes devem ser aqueles diretamente atingidos por dada medida.

8- Limites ao dever anulatrio Ultrapassado o prazo legal Houver consolidao dos efeitos produzidos Teoria do fato consumado Possibilidade de convalidao

9- Teorias sobre Nulidade do Ato 1) teoria unitria: defendida por Hely Lopes Meirelles, Rgis Fernandes de Oliveira, Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Odete Medauar sustenta que qualquer ilegalidade no ato administrativo causa de nulidade. 2) teoria binria: defendida por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Tito Prates da Fonseca e Themstocles Brando Cavalcanti amplamente baseada nas concepes civilistas, divide os atos administrativos ilegais em nulos e anulveis. 3) teoria ternria: defendida por Miguel Seabra Fagundes ao lado dos atos nulos e dos atos anulveis haveria tambm os atos irregulares. 4) teoria quaternria: defendida por Celso Antnio Bandeira de Mello reconhece quatro tipos de atos ilegais: atos inexistentes; atos nulos; atos anulveis e atos irregulares. 10- Tipos

a) Atos Irregulares so aqueles procedentes de vcios materiais irrelevantes, reconhecveis de plano, ou incursos em formalizao defeituosa consistente em transgresso de normas cujo real alcance meramente o de impor a padronizao interna dos instrumentos pelos quais se veiculam os atos administrativos.

Convalidveis - atos anulveis

b) Atos invlidos No convalidveis atos inexistentes ou nulos

Segundo Ricardo Marcondes Martins aquele que, ao contrrio do irregular, exige constatado o vcio no momento imediatamente posterior edio do ato, ou seja, sua notificao ou publicao a correo do vcio pela edio de outro ato jurdico, administrativo ou judicial. No se deve confundir invalidade do ato com invalidao do ato:

(i) invalidade uma qualidade dos atos viciados que gera o efeito de impor ao Estado o dever de correo do vcio atos invlidos so os dotados de


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invalidade, ou seja, que exigem a edio de outro ato jurdico, corretor do vcio.

(ii) invalidao uma das formas de correo do vcio do ato administrativo, a retirada do ato do mundo jurdico.

H outras formas de correo, que em sentido amplo significa:

(i) sanatria do ato viciado salvamento do ato mediante sua correo: converso, reduo, convalidao; e

(ii) eliminao do ato viciado d-se pela invalidao.

Converso: aproveitamento de ato defeituoso como ato vlido de outra categoria. Edio de um ato administrativo que tem por efeito a transformao de um ato viciado em outro ato, de forma a que o ato viciado seja saneado. Natureza: constitutivo, discricionrio e com eficcia ex tunc. O ato convertedor retira o ato invlido do sistema e toma para si os efeitos produzidos por ele; h o aproveitamento dos efeitos do ato invlido para outro ato. Difere do ato convalidatrio porque tem contedo diferente do ato invlido.

Reduo ou reforma: edio de um ato administrativo que tem por efeito a excluso da parte invlida do ato viciado, mantendo a parte vlida; uma invalidao parcial. H um aproveitamento parcial do ato viciado; e; por isso, ela tambm consiste numa sanatria.

Invalidao e concomitante edio de outro ato: possvel que o sistema jurdico exija uma reduo, ou uma converso, ou, ainda, uma convalidao irretroativas, ou seja, a invalidao total da norma e concomitante edio de outro ato administrativo, com efeitos para o futuro.

11- Convalidao suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos. Apenas defeitos na competncia ou na forma (divergncia).

Pode derivar: ratificao (mesma autoridade)

de um ato da Administrao confirmao(outra autoridade)

de um ato do particular afetado pelo provimento viciado saneamento

Poder ou Dever? Limites convalidao: Com vcios no objeto, motivo e finalidade (divergncia). Cujo defeito j tenha sido impugnado perante a Administrao Pblica ou o

Poder Judicirio.


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Com defeitos na competncia ou na forma, quando insanveis. Portadores de vcios estabilizados por foa de prescrio ou decadncia. Cuja convalidao possa causar leso ao interesse pblico. Em que a convalidao pode ilegitimamente prejudicar terceiros.

O ato convalidatrio pode ser anulado, jamais revogado.

12- Atos inexistentes as primeiras consideraes doutrinrias e jurisprudenciais sobre o fenmeno da inexistncia dos atos jurdicos surgiram no Direito Privado. Em termos de sistematizao, foi Karl Salomo Zacharias o primeiro autor a tratar dos atos inexistentes, em estudo publicado em 1827, na Alemanha. O autor identificou clara distino entre questes de validade, questes de existncia e questes de direito. A identificao da existncia jurdica como algo distinto de validade irradiou-se na doutrina francesa por meio das obras de Aubry e Rau e Demolombe. N incio do sculo XX, a teoria da inexistncia estava plenamente difundida entre os civilistas franceses. No Direito Pblico a primeira teorizao sobre o ato administrativo inexistente foi realizada por Laferrire. H um abismo a separar a inexistncia da simples nulidade.

O que faz do ato juridicamente inexistente algo de repercusso prtica a circunstncia de existir fenomenicamente, ser perceptvel, estar presente na vida fsica, constituir um ente do mundo do ser, detectvel historicamente no tempo e no espao, possuindo s vezes toda a roupagem de um ato legitimamente jurdico, em que pese nunca ter sido outra coisa seno um mero fato material dissimulado.

So trs as razes essenciais para se estudar a inexistncia como vcio autnomo: a) pela lgica, os planos da existncia e da invalidade no se confundem, sendo, portanto, juridicamente diferentes as patologias que podem apanhar o ato em um ou outro patamar; b) pelo regime jurdico diferenciado, pois a reposta dada pelo sistema aos atos inexistentes distinta daquela dada aos atos invlidos; c) pela repercusso prtica, que nos atos inexistentes, como decorrncia do tratamento jurdico diferenciado, opera-se de modo peculiar. Como se pode depreender h uma autonomia do vcio de inexistncia perante os demais tipos de defeitos do ato administrativo como consequncia de um peculiar regime jurdico atribudo a tal categoria.

Para CABM, consistem em comportamentos que correspondem a condutas criminosas, ofensivas a direitos fundamentais da pessoa humana, ligados sua personalidade ou dignidade intrnseca e, como tais, resguardados por princpios gerais de Direito que informam o ordenamento jurdico dos povos civilizados. Tais atos encontram-se fora do possvel jurdico e radicalmente vedados pelo Direito.


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Caractersticas do regime jurdico do ato inexistente: a) juridicamente ineficaz porque a existncia condio necessria para produzir efeitos; b) constituindo um nada jurdico, o ato administrativo inexistente no gera obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequncia; c) no h ressalva de efeitos pretritos quando da declarao de invalidade; d) particulares e agentes pblicos podem opor-se contra a tentativa de execuo dos atos administrativos inexistentes usando a fora fsica direito de resistncia da vtima. a chamada reao manus militari. e) devido sua extrema gravidade, o vcio de inexistncia ao admite convalidao ou converso em atos regulares; f) ato inexistente no possui presuno de legitimidade; g) o defeito de inexistncia imprescritvel e incaducvel, podendo ser suscitado a qualquer tempo perante a Administrao e o Judicirio;

13- Atos Nulos e Atos Anulveis Regime Jurdico

Iguais quanto aos seguintes aspectos:

So os atos que a lei assim os declare

Persistem os efeitos em relao a terceiros de boa-f, bem como os efeitos patrimoniais passados concernentes ao administrado que for parte na relao jurdica.

Resistncia que os administrados lhes oponham

Eliminao retroativa de seus efeitos, uma vez declarada a invalidade, ressalva item dois

Diferentes quanto aos seguintes aspectos:

Possibilidade de convalidao o Atos anulveis o Atos nulos: os atos podero ser convertidos

Argio do vcio que possuem o Ato nulo o Ato Anulvel

Eram diferentes, agora so iguais quanto ao seguinte aspecto:

Prescrio ou decadncia. Diferenas entre os institutos

Prescrio instituto concebido em favor da estabilidade e segurana jurdica, a perda da ao judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretenso


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jurdica, pela exausto do prazo legalmente previsto para utiliz-la (entendimento de Cmara Leal).

Prazo prescricional pode ser suspenso ou interrompido.

Decadncia perda do prprio direito, em si mesmo, por no utiliz-lo no prazo previsto para seu exerccio, evento, este que sucede quando a nica forma de expresso do direito coincide conaturalmente com o direito de ao. Logo, no exercitado este ltimo, no ter sido exercitado o prprio direito substantivo. Prazo de decadncia fatal, nem se interrompe, nem se suspende.

Precluso perda de uma oportunidade processual, pelo decurso do tempo previsto para seu exerccio, acarretando a superao daquele estgio do processo (judicial ou administrativo). O que se extingue o direito adjetivo. Prescrio (ou outro prazo extintivo) da pretenso do administrado a pleitear direito na via administrativa

a) Para o exerccio do direito de Reclamao Administrativa = 01 (um) ano, se outro no estiver previsto em lei especial (artigo 6 do Decreto n. 20.910/32). Trata-se de prazo prescricional, por anterior ao procedimento (processo) administrativo a ser por meio dele desencadeado.

b) Para interposio de Recursos = esto previstos nas leis atinentes a cada matria, caso contrrio, aplicam-se os prazos previstos nas leis de processo administrativo local. Estamos diante do instituto da precluso, por serem recursos interpostos na intimidade de um procedimento (processo) administrativo. Importante: havendo precluso ou prescrio, a Administrao no poder ignorar sua manifestao se esta contende procedentemente o ato impugnado, salvo se j estiver prescrita na via judicial. Neste caso, o recurso ou a reclamao administrativa valero como denncia. Prescrio de aes judiciais do administrado contra o Poder Pblico As aes judiciais do administrado contra o Poder Pblico, nos termos do

art. 1 do Decreto n 20.910/1932, deveriam, em regra, prescrever em cinco anos.

Por fora do Decreto-lei n 4.597/1942, a prescrio quinquenal foi expressamente estendida s autarquias, e deve-se considerar que o mesmo vale para as demais entidades da Administrao indireta, antes consideradas entidades paraestatais.

Ademais, conforme resulta do art. 3 do Decreto n 20.910/1932, quando o devido pelo Poder Pblico deva implementar-se em prestaes sucessivas, o que prescreve no o dbito em si, mas as parcelas vencidas e no exigidas no prazo de cinco anos.


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Smula 443 do STF: A PRESCRIO DAS PRESTAES ANTERIORES AO PERODO PREVISTO EM LEI NO OCORRE, QUANDO NO TIVER SIDO NEGADO, ANTES DAQUELE PRAZO, O PRPRIO DIREITO RECLAMADO, OU A SITUAO JURDICA DE QUE ELE RESULTA.

Tambm h expressa meno ao prazo de cinco anos para propositura de

ao objetivando indenizao por danos causados por pessoa de Direito Pblico ou de Direito Privado prestadora de servios pblicos, no art. 1C da Lei n 9.494/1997.

A ao popular prescreve igualmente em cinco anos (art. 21 da Lei n 4.717/1965).

Posio atual: - Com o CC de 2002, no h mais acepo entre aes pessoais e reais. No art.

205, foi fixado que A prescrio ocorre em dez anos, quando a lei no lhe haja fixado

prazo menor. = regra geral. Mesmo sendo esta a regra, importante esperar a posio da jurisprudncia sobre o assunto.

Obs.: Com o advento do novo Cdigo Civil (Lei n 10.406 de 10/01/2002)

surgiu uma nova doutrina, encabeada por Leandro Jos Carneiro Cunha,

suscitando a prescrio trienal em favor da Fazenda Pblica para as pretenses

de reparao civil (art. 206, 3, V). A questo ainda no pacfica na doutrina

e jurisprudncia. No mesmo sentido, REsp 1.137.354 do STJ.

A prescrio das aes contra o Poder Pblico pode ser suspensa nas hipteses comuns de suspenso previstas na legislao civil, e notadamente pela interposio de recursos e reclamaes administrativas.

Pode tambm ser interrompida, conforme previsto no art. 202 do CC. Smula 383 do STF: A PRESCRIO EM FAVOR DA FAZENDA PBLICA RECOMEA A CORRER, POR DOIS ANOS E MEIO, A PARTIR DO ATO INTERRUPTIVO, MAS NO FICA REDUZIDA AQUM DE CINCO ANOS, EMBORA O TITULAR DO DIREITO A INTERROMPA DURANTE A PRIMEIRA METADE DO PRAZO. Existem previses especficas de prazos decadenciais Lei n 7.144/1983, que fixa em um ano o prazo para exercer o direito de ao contra atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na Administrao Federal direta e suas autarquias, contados a partir da homologao do concurso. Prescrio da possibilidade de a Administrao prover, ela prpria, sobre certa especfica situao Trata-se da omisso do tempestivo exerccio da prpria pretenso substantiva (no adjetiva) da Administrao, o que configura situao de decadncia (posio defendida por Weida Zancaner). Importante: referido prazo jamais poder exceder quele correspondente ao da prescrio da ao judicial de que disporia. Pela Lei federal n. 9.784/99, artigo 54, decai em 05 (cinco) anos o

direito da Administrao de anular ato do qual decorram efeitos favorveis


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para os destinatrios contados da data em que foi praticado, salvo comprovada m-f; j pela Lei paulista n. 10.177/98, artigo 10, o prazo de 10 (dez) anos, no se fazendo ressalva alguma quanto ao tpico da m-f.

Referido prazo tambm se aplica aos contratos administrativos. A Lei n 9.873/1999 fixa que: Prescreve em cinco anos a ao punitiva da

Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Prescrio das aes judiciais contra o administrado No h regra alguma fixando genericamente um prazo prescricional estas aes judiciais. Em matria de dbitos tributrios o prazo de cinco anos, a teor do art. 174 do CTN, o qual tambm fixa, no art. 173, igual prazo para decadncia do direito de constituir o crdito tributrio.

Desta forma, CABM, entende que faltando regra especfica que disponha de modo diverso, ressalvada a hiptese de comprovada m-f em uma, outra ou em ambas as partes de relao jurdica que envolva atos ampliativos de direitos dos administrados, o prazo para a Administrao proceder judicialmente contra eles , como regra, de 05 (cinco) anos, quer se trate de atos nulos, quer se trate de atos anulveis. O mesmo somente se inicia depois que findar-se o perodo em que a autoridade, durante cuja gesto foi praticado o ilcito, esteja no governo similar ao que decorre do art. 23, I da Lei n 8.429/1992.

Se houver comprovada m-f, deve-se aplicar por analogia o prazo do direito privado = 10 (dez) anos, artigo 205 do Cdigo Civil.

Por fora do artigo 37, 5 da Constituio Federal, so imprescritveis as aes de ressarcimento por ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio. Nesse sentido a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello:

At a 26 edio deste Curso admitimos que, por fora do 5, do art. 37, de acordo com o qual os prazos de prescrio para

ilcitos causados ao errio sero estabelecidos por lei, ressalvadas

as respectivas aes de ressarcimento, estas ltimas seriam

imprescritveis.

(...)

J no mais aderimos a tal desabrida inteleco.

Convencemo-nos de sua erronia ao ouvir a exposio feita no

Congresso Mineiro de Direito Administrativo, em maio de 2009,

pelo jovem e brilhante professor Emerson Gabardo, o qual aportou

um argumento, ao nosso ver irrespondvel, em desfavor da

imprescritibilidade, a saber: o de que com ela restaria consagrada

a minimizao ou eliminao prtica do direito de defesa daquele a

quem se houvesse increpado dano ao errio, pois ningum guarda


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documentao que lhe seria necessria alm de um prazo razovel,

de regra no demasiadamente longo. De fato, o Poder Pblico

pode manter em seus arquivos, por perodo de tempo longussimo,

elementos prestantes para brandir suas increpaes contra

terceiros perante argies desfavorveis que se lhes fizessem.

(...)

Como explicar, ento, o alcance do art. 37, 5? Pensamos

que o que se h de extrair dele a inteno manifesta, ainda que

mal expressada, de separar os prazos de prescrio do ilcito

propriamente, isto , penal, ou administrativo, dos prazos das aes

de responsabilidade, que no tero porque obrigatoriamente

coincidir. Assim, a ressalva para as aes de ressarcimento

significa que tero prazos autnomos em relao aos que a lei

estabelecer para as responsabilidades administrativa e penal.4

14- Indenizao 2 situaes

a) Invalidao ocorre antes de o administrado incorrer em despesas suscitadas seja pelo ato viciado, seja por atos administrativos procedentes

que o condicionaram no indenizao. b) Invalidao infirma ato ou relao jurdica quando o administrado, na

conformidade deles, j desenvolveu atividade dispendiosa, seja para engajar-se em vnculo com o Poder Pblico em atendimento convocao por ele feita, seja por ter efetuado prestao em favor da Administrao ou de terceiro:

administrado de boa-f (no concorreu para o vcio) danos matrias e lucros cessantes

art. 37, 6 = responsabilidade por ato lcito (como o ato que declarou a invalidade)

15- Vcios em espcie

DEFEITO CARACTERIZAO CONSEQUNCIA

Usurpao de funo

pblica

Particular pratica ato

privativo de servidor

Ato inexistente

Excesso de poder Ato praticado pelo agente

competente, mas

excedendo os limites da

sua competncia

Ato nulo

Funcionrio de fato Indivduo que ingressou

irregularmente no servio

pblico

Agente de boa-f: ato

anulvel;

Agente de m-f: ato nulo

Incompetncia Servidor pratica ato fora

de suas atribuies

Ato anulvel

Objeto materialmente Ato exige conduta Ato inexistente

4 Curso de Direito Administrativo, 27 ed., So Paulo: Malheiros, 2010, ps. 1.064 e 1.065.


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impossvel irrealizvel

Objeto juridicamente

impossvel

Ato exige comportamento

ilegal

Exigncia ilegal: ato nulo;

Exigncia criminosa: ato

inexistente

Omisso de formalidade

indispensvel

Descumprimento da forma

legal para prtica do ato

Ato anulvel

Inexistncia do motivo O fundamento de fato no

ocorreu

Ato nulo

Falsidade do motivo O motivo alegado no

corresponde ao que

efetivamente ocorreu

Ato nulo

Desvio de finalidade Ato praticado visando fim

alheio ao interesse pblico

Ato nulo

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