Post on 25-Jul-2015
STRATEGI PENERAPAN AKUNTANSI BASIS AKRUAL
Dimas Iwandanu
Faisal Muhammad
Lukman Toni S.
Muhammad Khafid
Yuli Trisnawati
PENDAHULUAN
Reformasi pengelolaan keuangan negara masih terus dilakukan secara berkelanjutan. Hal ini
dimaksudkan agar amanat yang tertuang dalam pasal 3 ayat (1) Undang-undang (UU)
Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang mengharuskan Keuangan Negara
dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif,
transparan dan bertanggungjawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan,
dapat semakin diwujudkan.
Salah satu bentuk usaha berkelanjutan tersebut adalah dengan menetapkan Standar
Akuntansi Berbasis Akrual yang ditetapkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP)
Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP)
sebagai pengganti dari Peraturan Pemerintah (PP) Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2005
tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Penerapan PP No. 24 Tahun 2005 memang
masih bersifat sementara, hal ini sesuai dengan amanat yang tertuang dalam pasal 36 ayat
(1) UU No. 17 tahun 2003 yang menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran
pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan maka digunakan pengakuan
dan pengukuran berbasis kas. Sementara itu untuk pengakuan dan pengukuran pendapatan
dan belanja berbasis akrual menurut pasal 36 ayat (1) UU No. 17 tahun 2003 harus
dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun.
Dengan ditetapkanya PP No. 71 Tahun 2010 maka penerapan sistem akuntansi
pemerintahan berbasis akrula telah mempunyai landasan hukum. Dan hal ini berarti juga
bahwa Pemerintah mempunyai kewajiban untuk dapat segera menerapkan SAP yang baru
yaitu SAP berbasis akrual. Hal ini sesuai dengan pasal 32 UU No. 17 tahun 2003 yang
mengamanatkaan bahwa bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan
APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai dengan SAP. Dan hal ini ditegaskan dalam pasal 4
ayat (1) PP No. 71 Tahun 2010 menyebutkan bahwa Pemerintah menerapkan SAP Berbasis
Akrual. SAP tersebut disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang
independen dan ditetpkan dengan PP setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Penerapan sistem akuntansi berbasis akrual di pemerintahan menyajikan tantangan baru,
untuk itu agar proses penerapannya dapat berjalan dengan baik perlu dibuatkan suatu
pedoman yang dapat menjelaskan proses pembangunan sistem akuntansi pemerintahan
berbasis akrual ini secara lebih detil. Dan hal ini ditegaskan dalam pasal 6 PP No. 71 Tahun
2010, dimana ayat (2) - nya menyebutkan bahwa Sistem Akuntansi Pemerintahan Pada
Pemerintah Pusat diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan yang mengacu pada
pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan. Dan ayat (3) - nya menyebutkan bahwa
Sistem Akuntansi Pemerintahan Pada Pemerintah Daerah diatur dengan Peraturan
Gubernur/Bupati/Walikota yang mengacu pada pedoman umum Sistem Akuntansi
Pemerintahan. Sementara pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan tersebut
ditetapkan dalam bentuk Peraturan Menteri Keuangan dan khusus untuk Pemerintah
Daerah Peraturan Menteri Keuangan tersebut ditetapkan setelah Menteri Keuangan
berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, hal ini sesuai dengan amanat yang tertuang
dalam pasal 6 ayat (4) PP No. 71 Tahun 2010.
Dengan telah ditetapkannya PP No. 71 tahun 2010 maka terjadi perubahan yang cukup
signifikan, dalam unsur laporan keuangan yang harus disajikan oleh setiap entitas akuntansi
dan entitas pelaporan di pemerintahan, jika dibandingkan dengan PP No. 24 tahun 2005,
yaitu sebagai berikut :
Laporan operasi (LO) sejatinya adalah Laporan Realisasi Anggaran (LRA) yang disusun
dengan basis akrual, sementara LRA yang merupakan bagian dari Laporan Pelaksanaan
Anggaran (LPA) disusun dengan menggunakan basis kas. LO ini jika merujuk pada PP No. 24
tahun 2005 dapat dipersamakan dengan Laporan Kinerja Keuangan (LKK). Dan LO ini jika
disandingkan dengan Laporan Keuangan di organisasi bisnis dapat dipersamakan dengan
Laporan Laba (Rugi) (income statement).
Penerapan basis akrual memang menyajikan tantangan yang cukup besar baik dari segi
kesiapan peraturan teknis pelaksanaan, struktur dan infrastruktur organisasi pemerintahan,
budaya, sistem dan prosedur, hingga kesiapan dari sumberdaya manusianya. Semua elemen
tersebut perlu dilakukan perubahan atau pembaharuan sehingga basis akrual dapat
dilaksanakan dengan sebaik-baiknya.
Makalah ini merupakan rangkaian dalam tema akuntansi basis akrual, yang akan mencoba
menyajikan komparasi strategi penerapan Akuntansi berbasis Akrual di beberapa negara,
termasuk di dalamnya Indonesia.
IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI NEW ZEALAND
Pendahuluan
Reformasi keuangan yang dilakukan oleh Pemerintah New Zealand telah berlangsung pada
akhir tahun 1980an dan awal 1990an. Reformasi ini mengubah manajemen keuangan pada
sektor publik dari sistem yang berbasis pada ketaatan atas aturan dan batasan anggaran kas
menjadi berbasis kepada performa dan akuntabilitas laporan keuangan. Implementasi yang
sukses ini melibatkan usaha yang sangat kuat dan harmonis antara strategic level dan
operasional level untuk menuju kepada perubahan yang fundamental tersebut. Pengalaman
New Zealand memberikan gambaran bagaimana perubahan tersebut bukan hanya
“mungkin” namun juga dapat diraih dengan kesuksesan yang sangat tinggi.
Makalah ini memfokuskan diri pada migrasi Pemerintah New Zealand dari akuntansi
berbasis kas menjadi berbasis akrual, dan langkah-langkah yang dilakukan pemerintah New
Zealand dalam menyusun laporan keuangan yang pertama kali berbasis akrual. Makalah ini
juga ditulis dari sudut pandang perbendaharaan yang justru sangat berperan dalam
perubahan ini.
Latar Belakang
Situasi keuangan dan kejadian yang menyebabkan kesulitan Pemerintah New Zealand
terdokumentasi dengan jelas pada pertengahan tahun 1980an, dan inilah sebagai dasar
teori dalam reformasi keuangan tersebut. Hasil dari reformasi dapat dengan baik dilihat dari
sudut pandang efisiensi manajemen. Wujud yang positif selama 20 tahun belakangan ini
dapat dengan jelas terlihat dari perubahan paradigma dari defisit anggaran menjadi surplus
anggaran.
Improvisasi Manajemen Keuangan
Komitmen Untuk Perubahan
Dukungan dari pemimpin suatu entitas publik, dalam hal ini adalah pemerintah, baik secara
politis maupun birokrasi, adalah faktor kunci dalam rangka implementasi yang sukses atas
migrasi basis akuntansi. Pada level stratejik, komponen dalam reformasi telah tersusun
dalam jalur dan koridor tertentu sehingga dapat mendapat suatu benefit atau keuntungan
dari para birokrat dan Kementerian, sebagai refleksi dari perbedaan pembayaran yang
terasosiasi oleh elemen-elemen yang berbeda pula dalam reformasi ini.
Hubungan yang sangat erat antara perbendaharaan dan pelaksanaan pada sektor publik
mengharuskan segala usaha dan upaya mendapat perhatian lebih untuk mempercepat dan
mengakselerasi akuntabilitas pemerintah dalam perubahan ke arah akuntansi berbasis
akrual secara penuh.
Manajemen Resiko
Segala implementasi membawa resiko yang sangat signifikan. Manajemen pada resiko ini
adalah elemen kunci pada implementasi reformasi. Hal ini dapat dicapai melalui kontrol
yang dilaksanakan oleh salah satu bagian inti pada reformasi. Sebagai contoh, kontrol input
atau masukan diperoleh melalui beberapa departemen sampai mereka berpindah kepada
sistem yang baru.
Unsur-unsur lain dari manajemen risiko mencakup strategi komunikasi intensif, yang terdiri
dari buklet "Putting is Simply", sebuah video "Setting a New Course", jurnal, majalah dan
artikel surat kabar dan konferensi tak terhitung, seminar dan presentasi. Upaya komunikasi
sangat berhasil dalam menyampaikan pemahaman umum dari prinsip-prinsip kunci dari
reformasi untuk khalayak luas. Juga, fungsi Manajemen Keuangan Jaminan pusat didirikan di
Departemen Keuangan untuk memberikan peran strategis Audit internal, dan layanan
konsultasi untuk departemen selama migrasi.
Rancangan undang-undang juga merupakan elemen kunci dari reformasi. Sementara
menghindari penggunaan undang-undang untuk mengatur proses administrasi yang rinci,
State Sector Act 19883 dan Public Finance Act 1989 memberikan sinyal kuat untuk
keseriusan niat Pemerintah, dan oleh karena itu kemungkinan yang sangat besar dan
bersifat permanen atas reformasi. Setiap insentif untuk melakukan perubahan secara
perlahan dihapuskan atau dengan cara yang akan memfasilitasi perubahan secara mudah ke
sistem lama.
Implementasi Pada Departemen-Departemen
Departemen-departemen secara individual menerima persetujuan untuk pindah ke sistem
baru. Untuk masing-masing departemen, semua elemen struktural utama dari sistem baru,
termasuk penganggaran akrual dan proses apropriasi, serta proses pelaporan diubah pada
waktu yang sama. Adapun migrasi yang terlibat pada setiap departemen adalah:
spesifikasi oleh setiap departemen (dalam konsultasi dengan pemerintah) kelas luas dari
output, yang kemudian menjadi dasar bagi alokasi berbasis akrual;
setiap departemen mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual yang memberikan
dasar pelaporan bulanan untuk Menteri dan Pelaporan Keuangan dan tahunan untuk
Parlemen (dan publik). Pelaporan bulanan termasuk set lengkap laporan keuangan serta
laporan pengeluaran terhadap apropriasi;
pengembangan sistem alokasi biaya (termasuk di mana diperlukan waktu-biaya) untuk
memungkinkan alokasi semua biaya input ke output departemen. Biaya yang dialokasikan
termasuk biaya overhead, penyusutan dan biaya modal;
pengembangan sistem manajemen kas, termasuk pembukaan rekening bank sebuah
departemen; dan
pimpinan departemen bertanggung jawab penuh atas manajemen keuangannya, termasuk
integritas atas data yang diberikan kepada Menteri dan Perbendaharaan.
Treasury (Perbendaharaan) diberikan sedikit ruang dalam kapasitasnya sebagai penasihat
atau penyedia layanan pelatihan sebagai upaya komunikasi dijelaskan sebelumnya.
Penyediaan layanan tersebut akan menghambat pesan “perubahan budaya”, bahwa kepala
eksekutif departemen yang sekarang bertanggung jawab untuk mempengaruhi perubahan,
tetapi juga diikuti sebagian dari keterbatasan pada sumber daya dari lembaga pusat untuk
menyediakan layanan-layanan serta membawa fungsi-fungsi prioritas yang lebih tinggi.
Disaat semakin diterimanya semangat dan kesepakatan dari reformasi pada setiap
departemen, dan dididik untuk apa yang maksud dan tujuannya, momentum untuk migrasi
menjadi semakin mapan. Tekanan peer group bisa dibawa untuk menanggung. Departemen
tidak ingin terlihat menjadi lambat dalam menunjukkan bahwa mereka telah menentukan
output dan menetapkan kebijakan manajemen yang memadai keuangan, prosedur dan
kontrol yang dibutuhkan untuk mampu beroperasi di lingkungan baru. Bahkan, sementara
undang-undang memberi waktu kepada departemen dua tahun untuk mengembangkan
sistem mereka sendiri berdasarkan akrual, ini dicapai oleh sebagian besar dalam satu tahun
dan oleh semua departemen dalam delapan belas bulan.
Staff Akuntansi
The Public Finance Act mensyaratkan bahwa laporan keuangan untuk Pemerintah New
Zealand dan untuk setiap departemen pemerintah harus disusun sesuai dengan praktek
akuntansi yang berlaku umum (GAAP). Penggunaan GAAP sangat difasilitasi pelaksanaan
dengan memungkinkan aliran bakat sektor swasta dan pengalaman untuk sumber daya
reformasi. Ini menjadi mungkin untuk membuat penggunaan terbaik dari orang yang
berpengalaman, perangkat lunak dan sistem.
Hal tersebut juga membantu New Zealand memiliki satu tubuh akuntansi profesional
meliputi akuntan pelatihan (pendidikan), akuntan perusahaan dan akuntan sektor publik.
Institute of Chartered Accountant New Zealand (Institute) kemudian tertarik dan
mendukung proses reformasi, dan anggota-anggota yang menjadi lebi energik dan memberi
banyak waktu untuk konvensi mengorganisir dan sebaliknya memanfaatkan forum Institute
dalam hal mendorong dan mendidik.
Sistem Akuntansi
Aktivitas utama selama tahap reformasi adalah kontrak antara departemen dan perusahaan
konsultan akuntansi dan pemasok perangkat lunak untuk menyediakan manajemen
keuangan dan sistem informasi. Fitur dalam seleksi awal sistem perangkat lunak akuntansi
adalah kehidupan mereka yang singkat. Sementara kebutuhan pengguna dalam hal
pelaporan kepada Menteri dan Departemen Keuangan relatif mudah untuk ditentukan,
manajer internal tidak memiliki pengalaman pada sistem yang baru ini dan mengalami
kesulitan dalam menentukan kebutuhan mereka dalam hal yang dituntut oleh industri TI.
Dari empat puluh lima sistem akuntansi dilaksanakan pada tahun 1990 sampai dengan 1991,
hanya sedikit yang masih digunakan sampai sekarang.
Salah satu keuntungan sistem akuntansi akrual adalah bahwa kegiatan seperti komitmen
atau sistem pesanan pembelian, penggajian, aktiva tetap, kreditor dan debitor dapat
diintegrasikan ke dalam satu sistem, sehingga mengurangi pemrosesan ganda dan masalah
rekonsiliasi yang terkait dengan sistem yang berbeda. Hal ini dapat menghasilkan
penghematan waktu yang signifikan.
Meskipun beberapa perubahan fungsi keuangan departemen pemerintah muncul dalam hal
total staf melengkapi. Namun ada suatu peningkatan signifikan dalam keahlian keuangan
sebagai petugas kepatuhan digantikan dengan staf profesional yang mampu negosiasi
anggaran dan informasi pemasaran keuangan. Departemen Keuangan mampu membuat
pengurangan staf yang bertanggung jawab untuk fungsi-fungsi akuntansi rutin, dari enam
kantor besar Perbendaharaan regional untuk pelengkap hanya enam staf.
Sebuah implikasi yang sangat besar dari lingkungan yang baru ini bahwa sistem akuntansi
yang tersentral telah termodularkan ke dalam sistem-sistem akuntansi individu. Hal ini
sangat membantu fleksibilitas departemen karena tidak hanya menjamin bahwa sistem
akuntansi yang tidak tertinggal teknologi tetapi mereka dapat terus memenuhi perubahan
kebutuhan sebagai perubahan kegiatan departemen. Satu departemen sekarang dapat
mengambil keuntungan dari fitur sistem nilai yang baru secara tertentu kepada organisasi
tanpa diperlukan referensi ke seluruh birokrasi. Apabila suatu sistem baru membutuhkan
suntikan modal oleh pemilik (yang paling dalam kenyataannya didanai dari dalam neraca
keuangan) maka pemilik akan berusaha untuk memastikan bahwa pembangunan sejalan
dengan dan tujuan departemen, dan bahwa investasi yang tepat dikelola untuk memastikan
efektivitas biaya dalam jangka panjang.
Neraca Awal
Sebuah perhatian utama dalam implementasi ini adalah untuk memastikan bahwa neraca
awal adalah lengkap dan seakurat mungkin. Tanpa disiplin saldo tahunan sebelumnya dan
audit rekonsiliasi catatan aset untuk setiap buku besar keuangan, informasi tentang aset
ditemukan dalam beberapa kasus menjadi sangat tidak memadai. Dalam beberapa kasus,
titik awal yang terbaik adalah untuk manajer untuk melaksanakan pemeriksaan stok
(stocktake) dan menyatakan bahwa daftar yang dihasilkan terdiri semua aset di bawah
kendali mereka. Ini adalah daerah di mana auditor sangat membantu dan bersifat
konstruktif dalam membantu departemen untuk mengumpulkan catatan yang dapat diaudit
dan diproses.
Charging for Capital
Kelemahan umum dalam sistem manajemen keuangan pemerintah adalah kecenderungan
ke arah maksimalisasi anggaran dan tidak adanya pemeriksaan terhadap aset
mengumpulkan utilitas rendah. Untuk mengatasi ini Pemerintah New Zealand
melembagakan sistem pengisian departemen untuk modal yang mereka gunakan. Biaya
modal ini diterapkan pada aktiva bersih dalam neraca masing-masing departemen. Melalui
proses ini, setiap pengurangan modal dasar perusahaan yang departemen mampu
menawarkan Pemerintah dihargai dalam pengurangan biaya modal yang dikenakan (dengan
alokasi yang dibiarkan tidak berubah).
Kabinet membentuk satuan tugas dengan modal muatan representasi departemen, yang
mengawasi pelaksanaan sistem baru. Pemerintah mendorong departemen pendapatan yang
diterima dari Pemerintah pada waktu yang sama dengan biaya modal diperkenalkan
menghindari berkurangnya serius dalam sumber daya yang tersedia ke departemen. Untuk
beberapa hal ini memiliki efek mematikan efek insentif di departemen. Namun, di mana
departemen itu pengisian pengguna untuk layanan ini, insentif diciptakan untuk
departemen yang baik untuk meningkatkan harga untuk mencerminkan biaya penuh atau
untuk merasionalisasi struktur modal yang terkait dengan output.
Cost Allocations
Sebuah kebutuhan yang diperlukan pemusatan sistem manajemen keuangan pada output
adalah untuk membangun sistem akuntansi biaya yang mengalokasikan biaya ke output.
Seperti biaya-biaya ini meliputi biaya modal adalah mungkin untuk membandingkan mereka
dengan biaya serupa yang akan dikeluarkan oleh pemasok lain baik di sektor publik dan
pribadi dan, pada waktunya, dengan catatan departemen yang sama di tahun-tahun
sebelumnya.
Awalnya sistem alokasi biaya yang cukup dasar dikembangkan, mencerminkan kurangnya
pengalaman dan keahlian di bidang ini, dan kurangnya permintaan oleh manajer output
untuk informasi biaya rinci. Kemajuan dari tahap awal telah agak dihambat oleh pentingnya
ditempatkan pada hidup di dalam perampasan. Stres ditempatkan pada alokasi memastikan
tidak dilanggar telah menyebabkan permintaan yang sistem alokasi biaya yang
menghasilkan jumlah yang sangat diprediksi ketimbang hasil yang sangat sensitif terhadap
perubahan biaya campuran.
Namun, kemajuan yang lebih besar di daerah ini sekarang muncul sebagai beberapa
departemen yang mengidentifikasi biaya-biaya unit baik untuk tujuan perbandingan internal
dan untuk pembandingan dengan organisasi lain.
Implementasi Laporan Keuangan Berbasis Akrual
Laporan Secara Akrual oleh Kerajaan
Setelah departemen telah sepenuhnya bermigrasi ke sistem manajemen keuangan yang
baru menjadi mungkin untuk fokus pada laporan keuangan gabungan dari Pemerintah.
Produksi seri baru dari Laporan Keuangan berdasarkan GAAP Pemerintah dikelola sebagai
proyek besar terdiri dari tujuh unsur:
1. membuat Kebijakan Akuntansi Kerajaan
2. mengumpulkan informasi dari setiap Departemen, Entitas Kerajaan dan Badan Usaha
Milik Negara
3. konsolidasi data dan informasi
4. mendapatkan keyakinan atas kebenaran informasi
5. komentar dan analisis
6. presentasi dan publikasi
7. komunikasi dan marketing
Kebijakan Akuntansi Kerajaan
Seperti yang telah dikemukakan, mengadopsi GAAP mengakibatkan proses pengaturan
kebijakan akuntansi yang sangat sederhana. Di daerah pendekatan yang paling sama adalah
bahwa sektor swasta dibutuhkan dapat digunakan tanpa kesulitan. Namun pendekatan ini
tidak berarti bahwa tidak ada sejumlah isu kontroversial yang harus dihadapi. Juga, sebagai
kebijakan akuntansi yang membangun Kerajaan metodologi untuk penyusunan laporan
keuangan Pemerintah dan dampak semua organisasi dalam perawatan Pemerintah besar itu
diambil alih pembangunan mereka. Mereka mengalami tinjauan eksternal yang luas oleh
para ahli akuntansi, dikeluarkan sebagai sebuah draft eksposur, sesi pengarahan ditahan
petugas keuangan kepala departemen dan komentar dicari dari mereka.
Entitas Pelaporan
Masalah penting dalam menentukan kebijakan akuntansi adalah membangun entitas
pelaporan. Masalah ini adalah beberapa konsekuensi bagi Pemerintah berdaulat yang
biasanya akan mengembangkan pengaturan kelembagaan untuk menyerahkan kekuasaan
dan kontrol dan berusaha untuk jarak pusat Eksekutif dari lengan lain dari Pemerintah. Di
Selandia Baru masalah mendefinisikan entitas pelapor tetap berlaku dalam bisnis yang
belum selesai pada saat UU Keuangan Publik asli ketika diakui bahwa pemikiran kita
memerlukan pengembangan lebih lanjut. Laporan Keuangan asli tertutup Menteri dan
departemen pemerintah inti saja. Masalah ini diselesaikan melalui penyelidikan oleh sub-
komite dari Komite Keuangan dan Belanja pilih parlemen yang menetapkan serangkaian
kriteria untuk memutuskan apakah suatu organisasi harus dimasukkan:
1. bahwa Kerajaan memiliki mayoritas saham dengan hak suara;
2. bahwa Kerajaan memiliki kekuasaan untuk membubarkan dan mengganti dewan
pemerintahan atau eksekutif kepala;
3. bahwa Kerajaan memiliki hak untuk lebih dari 50% dari aset pada disestablishment,
4. bahwa Kerajaan bertanggung jawab untuk setiap kewajiban sisa pada
disestablishment;
5. bahwa Parlemen dianggap entitas yang dimiliki dan bahwa karena itu harus
dimasukkan.
Komite merekomendasikan bahwa untuk menghapus ketidakpastian, entitas Kerajaan harus
didefinisikan dengan mengacu pada jadwal dalam Public Finance Act. Selama periode dua
belas bulan, Pemerintah meninjau semua kemungkinan entitas, mengukur mereka terhadap
kriteria komite pilih, sebelum memperkenalkan perubahan yang diperlukan untuk Public
Finance Act pada tahun 1992.
Pengunaan Akuntansi Ekuitas
Pemerintah umumnya menciptakan entitas Kerajaan dan BUMN dengan struktur
pemerintahan terpisah untuk membangun beberapa kemerdekaan dari pemerintah "inti".
Juga, dianggap bahwa laporan keuangan oleh Pemerintah harus mencerminkan kinerja
keuangan Pemerintah. Pelaporan keuangan entitas terpisah oleh Kerajaan dan BUMN
mencerminkan kinerja manajerial papan eksternal mereka. Itu adalah hipotesis bahwa
akuntabilitas pemerintah untuk entitas ini terbatas pada peran pengawasan dan kepatuhan
dengan usaha mengandung keterlibatannya dengan batas yang disepakati. Karena basis
yang berbeda untuk akuntabilitas itu tidak pantas untuk sepenuhnya mengkonsolidasikan
laporan keuangan pemerintah "inti" dengan orang-orang dari BUMN dan entitas Kerajaan.
Oleh karena itu, pendekatan yang diambil untuk akuntansi untuk entitas ini adalah "ekuitas
akuntansi" metode mencerminkan bahwa "pengaruh signifikan" dan bukan "hari-hari
kontrol operasi dan aktivitas pendanaan" lebih tepat menggambarkan sifat hubungan
mereka dengan Kerajaan.
Informasi tambahan yang signifikan diberikan pada entitas dalam laporan keuangan
sehingga pandangan keseluruhan dapat diperoleh hasil keuangan segmen dan posisi.
Standar akuntansi saat ini pada kelompok kombinasi berisi pengecualian bagi Pemerintah.
Namun standar ini saat ini sedang ditinjau oleh Institute dan pendekatan masa depan untuk
kombinasi entitas Crown dan BUMN adalah saat ini belum terselesaikan, tapi pindah ke
konsolidasi penuh dari beberapa atau semua entitas adalah mungkin.
Penilaian Aset
Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas sebelumnya adalah tidak tersedianya informasi
tentang biaya banyak aset bersejarah. Hal ini umumnya diselesaikan dengan menggunakan
pendekatan nilai bersih saat ini untuk penilaian aset. Dimana nilai realisasi bersih tidak
dapat diperoleh atau tidak pantas, seperti dalam kasus beberapa infrastruktur dan "warisan
ketik" aset, konsep biaya pengganti terdepresiasi digunakan.
Pendekatan ini menjawab keprihatinan oleh beberapa analis dan ekonom fiskal sektor
publik bahwa informasi biaya historis adalah sebagian besar tidak relevan dengan
kebutuhan mereka. Para pengguna laporan keuangan sehingga diperoleh beberapa
kenyamanan bahwa dengan mengadopsi pendekatan nilai bersih saat ini untuk penilaian
aset yang paling, neraca lebih adil menggambarkan realitas ekonomi dari posisi keuangan.
Pendekatan ini telah baru-baru ini disahkan oleh perkembangan kerangka akuntansi terbaru
di Australia dan New Zealand.
Kekuatan Pajak
Kekuatan untuk hak peraturan pajak dan lainnya adalah fitur dari pemerintah membedakan
mereka dari sektor swasta. Ada beberapa perdebatan tentang apakah kekuatan untuk pajak
harus dilaporkan sebagai aset dalam laporan keuangan. Kesimpulannya adalah bahwa
mencapai kriteria untuk mengakui aset tidak benar puas, sebagai transaksi atau kejadian
yang menimbulkan manfaat itu tidak terjadi (misalnya, penghasilan dari penghasilan kena
pajak), atau bisa nilainya diukur secara andal.
Kekuatan pajak dipandang sebagai analog dengan kekuatan-kekuatan yang saling organisasi
atau co-operatif harus retribusi anggota mereka. Hal ini tidak diperlakukan sebagai aset
sebagai anggota ingin mengetahui posisi keuangan organisasi sebelum pelaksanaan
kekuatan untuk retribusi. Selanjutnya, adalah mustahil untuk nilai kekuatan untuk pajak
"aset" dengan keandalan yang cukup dan upaya untuk melakukannya akan membanjiri
informasi lain di neraca. Demikian pula, di sisi kewajiban, nilai masa depan kewajiban
kesejahteraan sosial adalah barang yang sangat besar dalam hal yang kejadian yang
menimbulkan kewajiban itu dianggap tidak telah terjadi, dimana pemerintah memiliki hak
signifikan, dan yang sangat sulit untuk mengukur.
Non-pengakuan atas "kekuatan untuk pajak" dan hak kesejahteraan di neraca tidak berarti
bahwa informasi mengenai kekuasaan dan kewajiban ini tidak penting dalam menentukan
kondisi keuangan pemerintah yang berdaulat. Saat ini membutuhkan informasi yang
terpenuhi di Selandia Baru melalui proyeksi fiskal dan pandangan termasuk dalam
dokumentasi anggaran, yang memberikan proyeksi selama 10 tahun ke depan.
Kriteria Pengakuan Pajak
Titik pengakuan yang sesuai untuk pelaporan pajak dan pendapatan daya lainnya yang
berdaulat diperlukan musyawarah yang cukup. Sedangkan titik pengakuan yang paling tepat
dari perspektif ekonomi adalah waktu bahwa kewajiban pembayar pajak muncul (misalnya,
ketika pendapatan kena pajak diperoleh atau konsumsi kena pajak dinikmati oleh wajib
pajak), informasi yang cukup dapat diandalkan seringkali tidak tersedia secara tepat waktu.
Oleh karena itu, terutama dalam hal pajak jangka panjang, kadang-kadang perlu untuk
kompromi pada titik pengakuan kemudian ketika informasi yang dapat diandalkan tersedia.
Misalnya, terminal pajak penghasilan diakui pada saat pengembalian pajak dinilai, sebagai
informasi yang cukup dapat diandalkan tidak tersedia sebelumnya. Seiring waktu,
perkembangan sistem akuntansi pajak telah menghasilkan informasi yang lebih berguna,
memungkinkan perkiraan semakin handal kewajiban pajak yang belum dibayar harus dibuat.
Akibatnya tidak hanya memiliki Pemerintah telah mampu memindahkan poin pajak
pengakuan lebih dekat ke titik bahwa kewajiban timbul, tetapi juga mendapatkan manfaat
dari perbaikan dalam peramalan penerimaan pajak dari pajak.
Manfaat, Bantuan dan Subsidi
Pendekatan yang diambil untuk pembayaran manfaat, hibah dan subsidi adalah bahwa jika
pembayaran diskresioner sampai pembayaran, maka biaya tersebut akan diakui pada saat
pembayaran dilakukan. Jika biaya itu harus diakui apabila memenuhi kriteria tertentu telah
terpenuhi dan pemberitahuan telah diberikan kepada Pemerintah.
Pendekatan ini mengharuskan adanya perubahan dalam pengobatan oleh beberapa badan
distribusi bantuan yang sebelumnya diakui hibah ketika disetujui atau dilakukan oleh dewan
pemerintahan, terlepas dari apakah kriteria yang ditentukan telah terpenuhi. Namun, pada
tahap itu, tidak mungkin untuk mengatakan bahwa kewajiban telah terjadi, dan ada banyak
contoh dicatat ketika hibah sebenarnya telah tidak maka telah dibuat. Ini bukan untuk
mengatakan bahwa sistem komitmen tidak perlu atau diinginkan, melainkan pandangan
yang lebih jelas tentang posisi keuangan organisasi diperoleh jika kewajiban saat ini dan
komitmen dilaporkan secara terpisah.
Pelajaran Yang Dipetik dan Kesimpulan
Pelajaran Yang Dipetik
Pelaksanaan akuntansi akrual dalam pemerintahan adalah latihan utama, terutama jika hal
itu dilakukan dengan cara yang akan memberikan manfaat maksimal kepada proses
pengambilan keputusan dan akuntabilitas kepada pengguna eksternal. Pengalaman
Pemerintah Selandia Baru memberikan begitu banyak pelajaran di tingkat makro dan mikro
yang sulit untuk membedakan yang paling kritis.
Namun, mungkin pelajaran yang paling penting adalah bahwa hal itu dapat dilakukan. Tidak
ada penghalang teoritis fundamental bagi pemerintah berdaulat yang mencegah
pelaksanaan akuntansi akrual. Sebaliknya, ada banyak yang merekomendasikan
pengembangan akuntansi akrual dalam pemerintahan saat ini diterapkan dalam konteks
suatu rezim yang mendorong kinerja manajemen.
Hal ini menyebabkan pelajaran besar kedua. Akuntansi adalah penting dan menarik ketika
menghasilkan informasi yang digunakan oleh pengambil keputusan. Sebaliknya, tanpa
menuntut pengambil keputusan dan menggunakan informasi akrual maka upaya
pelaksanaan jauh lebih kecil kemungkinannya untuk berhasil. Sementara permintaan untuk
informasi akuntansi akrual kemungkinan akan meningkat sebagai tren administrasi publik ke
arah manajemen publik, pengembangan informasi akrual harus dilihat sebagai unsur
integral dari reformasi ini dan tidak latihan berdiri sendiri.
Kesimpulan
Pelaksanaan sistem manajemen baru keuangan umumnya dianggap sebagai suatu
keberhasilan. Pada awal pelaksanaan ada ketidakpuasan umum dengan status quo.
Komitmen manajemen senior yang Berkelanjutan politik dan mendorong manajer sektor
yang paling umum untuk menyambut perubahan. Penekanan pada komunikasi dan
pemesanan hati-hati dari proses memastikan bahwa risiko telah dikelola dengan baik.
Kekhawatiran tentang isu-isu akuntansi biaya, kebijakan dan kekhawatiran bahwa hasilnya
akan disalahartikan, gagal terwujud sampai sejauh materi. Komentar berikut berasal dari
survei terbaru dari manajer sektor publik:
Pengenalan metode akuntansi sektor swasta dinilai lebih positif
dan negatif kurang dari setiap fitur lain perubahan sektor
publik. . Perubahan. Keuangan dilihat oleh salah satu peserta
sebagai disiplin diperlukan jika sektor publik adalah untuk
membuat klaim untuk profesionalisme manajemen. . . Satu
orang mengaku telah skeptis berubah mengkonversi, sebagai
sistem baru telah menjelaskan biaya modal, perbedaan antara
biaya dan uang tunai, dan beban overhead pada unit operasi.
Pelaksanaannya telah memastikan masing-masing elemen Sistem Manajemen Keuangan
Pemerintah Selandia Baru memperkuat unsur-unsur lain untuk memberikan pendekatan
yang komprehensif untuk menerapkan strategi pemerintah, memfasilitasi berkualitas tinggi
pengambilan keputusan oleh manajemen, dan memungkinkan pengawasan yang efektif
oleh Parlemen.
IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI AMERIKA SERIKAT
Sejarah Penetapan Standar
Penyusunan standar secara formal dimulai pada tahun 1933 dengan pendirian
National Committee on Municipal Accounting (NCMA). NCMA menerbitkan standar yang
pertama pada pada Januari 1934. Pada tahun 1948 NCMA berubah menjadi National
Committee on Governmental Accounting. Wewenang untuk menetapkan standar ini berada
di tangan 50 negara bagian, bukan pada pemeintah federal.
Selanjutnya komite tersebut bertemu secara ad-hoc untuk memutakhirkan standar
akuntansi. Seluruh standar dan pemutakhiran atas standar dikodifikasikan dalam bentuk
Governmental Accounting, Auditing and Financial Reporting (GAAFR atau lebih dikenal
dengan sebutan the blue book). Edisi terakhir dikeluarkan oleh komite pada tahun 2005,
namun blue book ini tetap menjadi sumber tidak resmi yang penting bagi pegawai keuangan
pemerintah. GAAFR sekarang diterbitkan oleh Government Finance Officers Association of
the United States and Canada (GFOA).
Pada tahun 1973, National Council on Governmental Accounting (NCGA) dibentuk
untuk mengevaluasi model pelaporan keuangan yang telah ada. NCGA mengubah basis
penetapan standar dari ad-hoc menjadi terstruktur. Selama 11 tahun, NCGA menerbitkan 7
statement, 11 interpretasi, dan satu konsep statement.
Kemudian pada tahun 1984 terbentuklah Governmental Accounting Standard Board
(GASB). GASB didirikan di bawah pengawasan Financial Accounting Foundation (FAF). GASB
bertugas untuk menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah negara
bagian dan lokal sampai saat ini.
Sampai dengan tahun 1990, pada pemerintah federal yang bertanggungjawab atas
pelaporan keuangan adalah the General Accounting Office (GAO, sekarang the Government
Accountability Office), the United States Treasury, dan the Office of Management and
Budget. Lalu pada tahun 1990, didirikanlah Federal Accounting Standards Advisory Board
(FASAB). FASAB dibentuk sebagai konsekuensi dari adanya undang-undang Chief Financial
Officers Act yang mewajibkan pemerintah federal untuk menerbitkan laporan keuangan
tahunan audited
Pada awal pembentukannya, GASB melanjutkan proyek NCGA yang belum selesai
yaitu , the Measurement Focus and Basis of Accounting (MFBA) dan the Financial Reporting
Model. Kedua proyek tersebut menjadi dasar penyusunan model pelaporan keuangan
pemerintah berbasis akrual. Kedua proyek tersebut selesai dikerjakan oleh GASB setelah 15
tahun kemudian. Dengan demikian, pada waktu itu pelaporan keuangan pemerintah negara
bagian dan lokal berdasarkan current financial resource flows measurement focus dan
modified accrual basis of accounting (modified cash basis) dalam akuntansi dananya. Pada
basis ini, pendapatan diakui ketika pendapatan itu dapat melikuidasi kewjiban lancar dan
pengeluaran/belanja diakui ketika terlikuidasi dengan financial resources yang tersedia
untuk dibelanjakan.
Selama 15 tahun penyusunan model pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual,
banyak proses telah dilalui dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan. Secara
ringkas, hal tersebut dapat diuraikan sebagai berikut:
o Tahun 1985, GASB menerbitkan GASB Research Report, The Needs of Users of
Governmental Financial Reports yang selanjutnya diikuti dengan pengajuan Concepts
Statement 1.
o Tahun 1987, GASB menerbitkan Exposure Draft (ED) pertama mengenai total financial
resources measurement focus and accrual basis of accounting for the governmental
funds. ED ini tidak mendapat persetujuan dari para konstituen.
o Tahun 1989, GASB menerbitkan ED kedua. ED kedua ini mengajukan proposal yang
sama dengan ED pertama namun ED ini berusaha menghapus beberapa isu
kontroversial pada ED pertama dengan cara membatasi lingkup penerapannya yaitu
hanya pada laporan opersional governmental fund.
o Tahun 1990, GASB menerbitkan GASB Statement No. 11, Measurement Focus and
Basis of Accounting—Governmental Fund Operating Statements. Standar ini hanya
berfokus pada laporan opersional. Standar ini baru akan diberlakukan setelah ada
standar yang mengatur laporan neraca menggunakan basis akrual. Diharapkan kedua
standar tersebut dapat mulai diberlakukan pada periode yang dimulai setelah tanggal
15 Juni 1994.
o Tahun 1992, GASB menerbitkan preliminary views document (PV), Implementation of
GASB Statement No. 11, “Measurement Focus and Basis of Accounting—Governmental
Fund Operating Statements,”. PV ini mengetengahkan isu penyajian neraca. PV ini
dimaksudkan untuk meminta pandangan dari kontituen mengenai isu tersebut. Dari
hasil PV tersebut, mayoritas responden lebih memilih untuk menunda pemberlakuan
Statement 11.
o Tahun 1993, setelah melalui due process, GASB menyimpulkan bahwa pemberlakuan
GASB Statement No. 11 harus ditunda setidaknya sampai 2 tahun setelah
diterbitkannya standar yang mengatur laporan neraca. Oleh sebab itu, maka
diterbitkanlah GASB Statement No. 17, Measurement Focus and Basis of Accounting—
Governmental Fund Operating Statements: Amendment of the Effective Dates of GASB
Statement No. 11 and Related Statements. Banyak pihak menganggap hal tersebut
sebagai suatu kemunduran dalam usaha penyusunan standar yang mengatur
mengenai basis akrual.
o Tahun 1994, GASB menyetujui untuk mengembangkan alternatif model pelaporan
keuangan dengan menerbitkan invitation to comment (ITC) tentang Governmental
Financial Reporting Model. Dari dua alternative model yang disampaikan,
perbedaannya antara lain pada fokus pengukuran dan basis akuntansi yang digunakan
pada berbagai level pelaporan serta metode yang digunakan untuk melaporkan
belanja modal, aset dan hutang untuk aktivitas pemerintahan.
o Tahun 1995, berdasarkan analisis dari reaksi para kontituen dalam ITC tersebut, GASB
mengembangkan persyaratan dasar dengan mengeluarkan PV Governmental Financial
Reporting Model: Core Financial Statements.
o Tahun 1997, setelah melalui due process, GASB menerbitkan ED mengenai Basic
Financial Statements—and Management’s Discussion and Analysis—for State and
Local Governments.
o Pada bulan Juni tahun 1999, akhirnya GASB menerbitkan GASB Statement No. 34,
Basic Financial Statements—and Management’s Discussion and Analysis—for State
and Local Governments. Penerbitan standar tersebut menandai keberhasilan GASB
dalam usahanya menyusun standar pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual.
Strategi Peralihan
Dalam prosesnya, perubahan akuntansi berbasis kas menjadi akuntansi berbasis akrual,
Amerika Serikat menggunakan pendekatan bertahap. Yang dimaksud dengan pendekatan
bertahap ini adalah dimana proses penerapan akuntansi berbasis akrual tidak dilakukan
serentak. Hal ini dilakukan dengan mempertimbangkan beberapa faktor, antara lain :
Kemampuan Sumber Daya Manusia yang terbatas,
Komitmen politik yang masih diragukan,
Dukungan sistem yang terbatas, serta
Wilayah yang terlalu luas
Keuntungan pendekatan ini adalah dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul
dan cara penyelesaiannya selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara
paralel untuk mengurangi resiko kegagalan. Sehingga diyakini mampu menghasilkan hasil
pelaporan yang optimal.
Sedangkan kelemahannya adalah akan membutuhkan banyak sumber daya manusia. Karena
menerapkan dua basis secara paralel, perubahan budaya organisasi tidak terjadi, dan
hilangnya momentum penerapan akrual basis.
Hingga saat ini, pemerintah Amerika Serikat khususnya state and local government
menggunakan basis akrual modifikasi, dimana pendapatan akan diakui apabila memenuhi
kriteria measurable (dapat diukur) dan available (tersedia untuk digunakan).
IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI AUSTRALIA
Praktek akuntansi Australia lebih fokus pada informasi yang diperlukan oleh investor
dibandingkan dengan keperluan pajak negara tersebut. Pada tahun 1991, the Australian
Securities & Invesment Commission di bentuk untuk membantu peraturan dan
menyelenggarakan hukum perusahaan untuk melindungi konsumen, investor dan kreditor.
Standar akuntansi dibuat oleh Australian Accounting Standards Board (AASB). Aslinya, ASSB
bekerja sama dengan Public Sector Accounting Standards Board untuk membuat standar
akuntansi Australia. The Urgent Issues Group (UIG) dibangun pada tahun 1994 untuk
membantu menangani isu mendesak dalam bidang akuntansi kebanyakan seperti yang
dilakukan oleh Emergency Issues Task Force (EITF) di Amerika Serikat.
Pada tahun 1999, pengaturan standar Australia melakukan reorganisasi melalui The
Corporate Law Economic Reform Program Act. Reorganisasi ini membuat Financial
Reporting Council (FRC) mengatur tindakan AASB. FRC dapat memberikan AASB pengarahan
tapi tidak akan bisa mempengaruhi isi dari standar akuntansi. AASB sekarang mempunyai
tanggung jawab untuk membuat standar baik sektor publik maupun sektor pribadi dan
bebas untuk mencari tim dan staf. UIG terus memberikan panduan mengenai isu akuntansi
yang mendesak. Australia mengadopsi IFRS pada tahun 2005.
Basis akuntansi yang digunakan oleh pemerintah Australia adalah basis akrual sesuai
dengan kerangka kerja dalam the Accrual Uniform Presentation Framework (UPF) yang
periode akuntansinya adalah selama satu tahun penuh yang dimulai dari 1 Juli dan berakhir
30 Juni. Sedangkan reporting entity dari laporan keuangan pemerintah Australia adalah
Australian Government general government sector (GGS), the public non-financial
corporations sector (PNFC) dan the total non-financial public sector (NFPS).
Charter of Budget Honesty Act 1998 mengharuskan pemerintah Australia untuk
mendasarkan Laporan Keuangan dan Ekonomi Tahunan (Mid-Year Economic and Fiscal
Outlook / MYEFO) kepada standar pelaporan eksternal dan penyimpangan dari standar
eksternal tersebut harus diungkapkan. Pemerintah menyusun laporan keuangan yang
tunduk pada peraturan Australian Bureau of Statistics’ (ABS) accrual Government Finance
Statistics (GFS) dan Australian Accounting Standards (AAS).
IMPLEMENTASI AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL DI INDONESIA
Gambaran Umum
Reformasi keuangan pemerintah yang ditandai dengan diterbitkannya paket Undang-
Undang Keuangan Negara membawa banyak konsekuensi, salah satunya adalah keharusan
penerapan akuntansi berbasis akrual pada setiap instansi pemerintahan, yang dimulai tahun
anggaran 2008. Hal ini ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara dalam Pasal 36 ayat (1) yang berbunyi sebagai berikut: ”Ketentuan
mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 13, 14, 15, dan 16 undang-undang ini
dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan
pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan
pengakuan dan pengukuran berbasis kas.”
Penerapan akuntansi berbasis akrual dipercaya dapat menghasilkan informasi yang lebih
akuntabel dan transparan dibandingkan dengan akuntansi berbasis kas. Basis akrual dapat
mengatasi kelemahan basis kas yang dapat menyembunyikan hasil operasi yang sebenarnya
maupun informasi atas hutang karena nilai biaya pelayanan publik yang dihasilkan
mencakup seluruh beban yang terjadi, tidak hanya jumlah yang telah dibayarkan namun
juga memasukkan seluruh beban, baik yang sudah dibayar maupun yang belum dibayar
sehingga Akuntansi berbasis akrual mampu mendukung terlaksanakannya perhitungan
biaya pelayanan publik dengan lebih wajar. Selain itu, akuntansi berbasis akrual dapat
menyediakan pengukuran yang lebih baik, pengakuan yang tepat waktu, dan pengungkapan
kewajiban di masa mendatang. Dalam rangka pengukuran kinerja, informasi berbasis akrual
dapat menyediakan informasi mengenai penggunaan sumber daya ekonomi yang
sebenarnya. Oleh karena itu, akuntansi berbasis akrual merupakan salah satu sarana
pendukung yang diperlukan dalam rangka transparansi dan akuntabilitas pemerintah.
Akuntansi berbasis akrual telah berhasil diterapkan di berbagai negara maju dan membawa
manfaat. Manfaat akuntansi berbasis akrual antara lain (Van Der Hoek, 2005):
1. Mendukung manajemen kinerja.
2. Menfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik.
3. Memperbaiki pengertian akan biaya program.
4. Memperluas dan meningkatkan informasi alokasi sumber daya.
5. Meningkatkan pelaporan keuangan.
6. Memfasilitasi dan meningkatkan manajemen aset (termasuk kas).
Dalam salah satu penelitiannya, ADB menyimpulkan bahwa penerapan akuntansi berbasis
akrual di negara-negara berkembang harus direncanakan secara realistis dan praktis sesuai
dengan kemampuan sumber daya dan kapasitas yang tersedia. Banyak penelitian
menyimpulkan bahwa faktor-faktor yang dapat
mendukung keberhasilan penerapan akuntansi berbasis akrual adalah strategi implementasi
yang direncanakan dengan baik, komitmen, tujuan yang dikomunikasikan secara jelas,
sumber daya manusia yang andal, dan sistem informasi yang sesuai dengan kebutuhan.
Studi Penerapanan Akrual Basis Internasional
International Monetary Fund (IMF) sebagai lembaga kreditur menyusun Government
Finance Statistics (GFS) yang di dalamnya menyarankan kepada negara-negara debiturnya
untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual dalam pembuatan laporan keuangan. Disisi
lain IMF menyatakan dalam makalah yang berjudul ”Transition to Accrual Accounting”
menyimpulkan beberapa isu terkait dengan penerapan basis akrual, diantaranya :
1. Perumusan kebijakan akutansi. Kemudahan pelaksanaan basis kas dibanding akrual
basis yang kompleks memerlukan persyaratan kemampuan teknis dan judgement
yang lebih tinggi karena mengandung risiko kesalahan dan salah saji yang tinggi.
Selain itu, untuk keperluan sinkronisasi dengan kebijakan internasional menjadikan
pemerintah perlu memfokuskan pada materi pilihan kebijakan akuntansi mana yang
paling tepat yang konsisten dengan standar akuntansinya.
2. Ada gap dengan standar internasional. Standar akuntansi pemerintah internasional
yang diterbitkan oleh The International Public Sector Accounting Standards Board
(IPSASB) dirancang untuk memfasilitasi penerapan umum pelaporan keuangan
pemerintah yang dapat diperbandingkan secara internasional. Namun demikian,
masih terdapat gap antara standar internasional dengan standar yang dikembangkan
suatu negara. Pemerintah suatu negara perlu memformulasikan standarnya sendiri
atau pedoman atas aspek tertentu.
3. Informasi kas dalam kerangka kerja akrual. Penerapan basis akuntansi menuju basis
akrual bukan berarti menghilangkan basis kas, tetapi pengelolaan kas merupakan
bagian yang integral dari kerangka manajemen keuangan berbasis akrual. Basis
akrual yang modern mempunyai fungsi-fungsi untuk mendukung basis akuntansi dan
pelaporan secara kas.
4. Sinkronisasi antara akuntansi akrual dengan anggaran. Sering diargumentasikan
bahwa konsep akuntansi dan anggaran haruslah disamakan agar terdapat basis yang
jelas dan transparan dalam pembandingan antara apa yang direncanakan
pemerintah dan hasil keuangan yang aktual. Namun demikian, pertanyaannya adalah
apa perbedaan antara basis akuntansi akrual dan basis akrual dalam anggaran?
Akuntansi berkaitan dengan pelaporan transaksi ex post, sementara anggaran
merupakan perencanaan ex ante dalam basis akrual. Secara teknik, pemerintah
dapat saja menerapkan basis akuntansi akrual tanpa membuat perubahan kerangka
penganggaran yang berbasis kas, dan, dengan demikian, dalam pelaporan akuntansi
berbasis akrual, pertanggungjawaban anggaran berbasis kas akan tetap disusun.
5. Klasifikasi anggaran dan akun standar. Apabila pemerintah menerapkan basis akrual
pada akuntansi dan anggarannya secara simultan, akun standar dan klasifikasi
anggaran sebaiknya disamakan, akan tetapi jika pemerintah menerapkan basis
akrual hanya pada akuntansi dengan masih menerapkan basis kas pada anggarannya,
akan ada perbedaan antara akun standar dan klasifikasi anggaran.
6. Neraca awal. Neraca awal dari penerapan basis akrual harus didukung dengan
informasi dan penjelasan yang cukup untuk kepentingan audit. Pada titik ini,
kegiatan tersebut akan merupakan proses yang memakan waktu dan sangat riskan.
Konsep materialitas mungkin dapat digunakan untuk membuat pertimbangan-
pertimbangan tentang aset dan kewajiban mana yang harus dijadikan perhatian
utama selama penerapan basis akrual.
7. Proses keuangan yang tersentralisasi atau terdesentralisasi. Pertimbangan proses
keuangan yang lebih detail tentang sentralisasi atau desentralisasi menyangkut
apakah tingkat kementerian atau agency (satuan kerja) dipersyaratkan melaporkan
secara harian operasinya atau tidak. Jika ya, pemerintah perlu melakukan penilaian
skala dan kompleksitas transaksi yang tercakup dalam identifikasi dan pengukuran
atas transaksi dan saldo-saldo rekening basis akrual. Untuk negara sedang
berkembang, kendala kapasitas seperti itu tidak mungkin dicapai dalam jangka
pendek.
8. Konsolidasi. Apapun – sentralisasi atau desentralisasi - yang akan diterapkan oleh
pemerintah, konsolidasi laporan untuk pemerintah secara keseluruhan tetap
merupakan titik penting sehingga identifikasi akun entitas untuk kepentingan
eliminasi dapat dilakukan. Sistem dan prosedur harus dirancang agar tercapai
efisiensi.
Penerapan basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan suatu negara bukanlah suatu
hal yang mudah. ADB (Asian Development Bank) secara khusus menyoroti masalah
penerapan akrual baisi bagi negara berkembang yang dituangkan dalam makalah berjudul
“Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing
Member Countries” memberikan tujuh rekomendasi penerapan akrual basis bagi negara
berkembang, yaitu:
1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan akrual basis. Terdapat dua model
utama dalam menerapkan akrual basis yakni model big bang dan model bertahap.
Keuntungan pendekatan big bang adalah mendukung terjadinya perubahan budaya
organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari risiko kepentingan,
meskipun mengandung kelemahan, seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada
waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik
yang mungkin bisa berubah. Sedangkan, Keuntungan pendekatan bertahap adalah
dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul dan cara penyelesaiannya
selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara paralel untuk
mengurangi resiko kegagalan.
2. Komitmen politik merupakan salah satu kunci penting. Komitmen politik dalam
penerapan basis akrual bagi negara berkembang menjadi sangat esensial, sehingga
komitmen politik ini diperlukan untuk menghilangkan adanya kepentingan yang tidak
sejalan.
3. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikan. Hasil dan manfaat yang ingin
dicapai dengan penerapan basis akrual harus secara intens dikomunikasikan kepada
pihak-pihak yang bersangkutan.
4. Perlunya tenaga akuntan yang andal. Tenaga akuntan yang profesional akan sangat
diperlukan untuk rekruitmen dan pelatihan yang cukup. Kekurangan tenaga akuntan
akan menyebabkan penundaan penerapan akrual basis pada akuntansi pemerintah..
5. Sistem informasi akuntansi harus memadai. Informasi akuntansi berbasis kas
merupakan titik penting dalam pergantian basis ke akrual. Jika suatu negara belum
memiliki sistem akuntansi berbasis kas yang dapat diandalkan, maka negara tersebut
terlebih dahulu berkonsentrasi pada peningkatan sistem dan proses yang telah ada,
sebelum mempertimbangkan perpindahan ke akuntansi akrual.
6. Badan audit tertinggi harus memiliki sumberdaya yang tepat. Badan Audit
memegang kunci yang sangat penting dalam penerapan basis akrual. Dibutuhkan
waktu beberapa tahun untuk melakukan profesionalisme tenaga audit seperti yang
dilakukan di Negara Fiji dan Selandia Baru.
7. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi Penerapan
basis akrual tidak boleh hanya dilihat sebagai masalah teknik akuntansi saja, tetapi
penerapan ini membutuhkan perubahan budaya organisasi dan harus merupakan
bagian dari reformasi birokrasi secara menyeluruh.
Studi atas keberhasilan Pendekatan model big bang – seperti yang telah dicontohkan oleh
negara Selandia Baru untuk seluruh unit pemerintahan - dilakukan dalam jangka waktu yang
sangat singkat adalah karena tiga faktor yang mendukung yakni adanya krisis fiskal,
dukungan dari para politisi dan adanya reformasi birokrasi yang memberikan fleksibiltas
kepada SDM. Sedangkan, menurut Heather Thompson Faktor kunci keberhasilan penerapan
basis akuntansi akrual diantaranya mencakup independensi dari sebuah proses penyusunan
standar akuntansi, komunikasi yang efektif, keberhasilan menangani isu-isu terkait,
kemampuan mengembangkan perubahan akuntansi, selain faktor pendukung dari politisi
dan lembaga audit.
Masalah- masalah dalam Peralihan Basis Akrual di Indonesia
penerapan basis akrual sebagai penganti basis kas pada pemerintah Indonesia sebagai
amanat Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam Pasal 36
ayat (1) telah berada pada pada posisi wajib dan tidak bisa lagi diundur, karena secara
perundangan jangka waktu yang ditetapakan dalam undang-undang telah jatuh tempo dan
permohonan pelaksanaan secara bertahap dari Menteri Keuangan kepada DPR telah ditolak
oleh DPR, serta KSAP sebagai pihak yang diberikan wewenang oleh peraturan perundangan
untuk menyusun Standar Akuntansi Pemerintah telah selesai menyusun draft standar
berbasis akrual. Terlebih terdapat konsensus negara-negara yang tergabung dalam OECD
secara nyata telah menyatakan kesepakatan untuk implementasi basis akuntansi akrual.
Permasalahan yang diperkirakan mungkin timbul dari penerapan basis akuntansi pada
akuntansi pemerintah Indonesia dapat mencakup antara lain sebagai berikut:
1. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual.
Sebagaimana dijelaskan sebelumnya terdapat dua model pendekatan yakni big bang
dan bertahap. Dengan segala keuntungan dna kelemahannya. Menurut Bambang
Widjajarso dalam makalah “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi Pemerintah
Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “, menyatakan bahwa pendekatan segera
merupakan pendekatan paling pas untuk kondisi di Indonesia. Hal yang mendasari
adalah bahwa momentum penerapan basis akuntansi akrual tidak boleh hilang tertelan
waktu. Dimana saat ini, KSAP secara proaktif telah dan sedang melakukan penyusunan
konsep-konsep secara intensif untuk menghasilkan standar akuntansi berbasis akrual
dan juga diikuti dengan berbagai hearing diskusi basis akrual, termasuk berinteraksi
dengan Departemen Keuangan, Badan Pemeriksa Keuangan dan Dewan Perwakilan
Rakyat. Dukungan politik dari semua lini tersebut tentunya harus merupakan dorongan
tersendiri agar standar akuntansi berbasis akrual segera diimplementasikan. Ditambah
dengan kondisi keanggotaan di KSAP yang sebagian – mungkin seluruhnya – merupakan
profesional paruh waktu, penundaan penerapan basis akrual untuk akuntansi akan
sangat memakan biaya yang tidak sedikit.
2. Jenis laporan keuangan.
Secara peraturan perundangan – Undang Undang Keuangan Negara dan Undang
Undang Perbendaharaan, memang hanya mensyaratkan adanya empat laporan
keuangan yakni Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas
Laporan Keuangan. Namun, penerapan basis akrual menimbulkan pertanyaan apakah
keempat jenis laporan tersebut mencukupi karena Konsep Publikasi Standar Akuntansi
Pemerintahan Berbasis Akrual juga memerlukan laporan baru yakni Laporan Perubahan
Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas.
3. Anggaran berbasis akrual
Pembahasan akuntansi berbasis akrual hampir selalu diiringi dengan penganggaran
berbasis akrual. Pertanyaannya adalah apakah international best practices dalam basis
akuntansi akrual juga selalu diikuti oleh sistem penganggaran berbasis akrual? Ternyata
tidak! Mungkin hanya negara Selandia Baru dan Inggeris yang menerapkan anggaran
berbasis akrual yang merupakan bagian yang melekat pada basis akuntansi akrual.
Amerika Serikat dan Perancis adalah contoh negara yang menerapkan basis akuntansi
akrual tanpa diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Bahkan Australia
merasa menyesal mengimplementasikan anggaran berbasis akrual dan kembali ke basis
kas.
Untuk Indonesia penerapan anggaran berbasis akrual bukanlah suatu keharusan dengan
alasan sulitnya politisi/ legislatif memahami anggaran berbasis akrual, selain itu dalam
administrasinya penganggaran akrual akan sulit diterapkan jika kementerian teknis
sebagai Chief Operating Officers tidak diberikan kewenangan yang mandiri untuk
melaksanakan anggarannya serta tidak terdesentralisasinya anggaran karena dokumen
anggaran merupakan dokumen yang kaku dan harus diikuti bahkan sampai pada input
terkecil.
4. Pengakuan pendapatan.
Dalam Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi
Pemerintahan di Indonesia yang dijadikan bahan bahasan limited hearing KSAP tahun
2006 mengungkap masalah pengakuan pendapatan. Jika basis akrual diterapkan,
pendapatan diakui pada saat timbul hak dari pemerintah. Masalahnya adalah dalam hak
pajak yang menganut self assessment dimana wajib pajak menghitung sendiri kewajiban
pajaknya, hak tersebut menjadi belum final – karena masih dimungkinkan adanya
restitusi - meskipun sudah ada SPT, sehingga dokumen yang dijadikan dasar penentuan
hak tagih pajak menjadi masalah.
Menurut Bambang Widjajarso dalam “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi
Pemerintah Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “ meskipun prinsip akrual basis
adalah pendapatan harus diakui jika telah muncul hak sehingga pencatatan pendapatan
dilakukan setiap kali ada transaksi munculnya hak, standar akuntansi pemerintah
nantinya harus menciptakan kriteria yang jelas atas pengakuan pendapatan tersebut.
Misalnya, seperti yang diterapkan oleh State and Local Governments di Amerika,
pendapatan diakui jika terpenuhinya kriteria measurable dan available. Dengan
demikian, pendapatan pajak yang harus diakui adalah jika dapat diukur dan tersedia
untuk operasi entitas pelaporan. Contoh jenis pajak tersebut adalah PBB dan Pajak
Kendaraan Bermotor. Sedangkan untuk jenis pajak yang lain seperti pajak penghasilan
dan pajak pertambahan nilai kriteia dapat diukur dan tersedia harus tetap diberlakukan
dnegan mengakui pendapatan pajak sesuai dengan dasar SPT Masa.
5. Pengakuan belanja/ beban.
Dalam Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi
Pemerintahan di Indonesia juga diungkap masalah pada pengakuan belanja.
Permasalahan yang timbul yakni Jika basis akrual diterapkan makapenggunaan istilah
belanja menjadi tidak tepat, sehingga istilah yang lebih tepat adalah beban atau biaya.
Menurut Bambang Widjajarso terdapat hubungan terkait dengan aspek lain yakni jenis-
jenis laporan keuangan. Untuk Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo
Anggaran Lebih, terminologi belanja sudah tepat dan hal ini juga sesuai dengan
peraturan perundangan yang berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara. Sedangkan untuk laporan lain, yakni, Laporan Operasional dan Laporan
Perubahan Ekuitas, terminologi beban atau biaya harus menggantikan terminologi
belanja. Bahasan ini akan konsisten dengan bahasan tentang jenis laporan keuangan
diatas. Dan, dengan demikian, biaya non kas seperti biaya depresiasi akan tercantum
dalam Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca, karena tidak tidak
ada arus kas keluar seperti pada belanja.
Rekomendasi dalam Penerapan Basis Akrual
Bambang Widjajarso dalam makalah “Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi Pemerintah
Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan “ memberikan beberapa usulan dalam penerapan
basis akrual pada pemerintah. Usulan tersebut dibagi dalam dua pokok bahasan, yakni :
1. Usulan Pengembangan Standar.
Pengembangan Standar Akuntansi Pemerintah oleh KSAP telah dimulai dan telah
sampai pada draft Publikasi Standar Pemerintahan Berbasis Akrual. Suatu due
process yang perlu diapresiasi dan dikembangkan terus menerus. Namun, dalam
masalah komunikasi masih diperkuat yakni keterlibatam BPK, perwakilan
kementerian teknis dan pemerintah daerah pada saat mereka menjadi peserta
hearing dan diskusi kurang membawa konsep tandingan yang dapat dijadikan
argumentasi yang hidup dan dinamis. Untuk mencapai kondisi yang dinamis dalam
argumentasi konsep-konsep akuntansi, mungkin dapat dilakukan dengan cara lain
yakni dengan menyelenggarakan kunjungan kepada para stakeholders utama secara
proaktif dari perwakilan tim kerja KSAP dengan menyiapkan suatu checklist atau
questionnaires secara lengkap agar aspirasi mereka secara nyata dapat terserap oleh
komite standar. Hasil dari penyaringan aspirasi inilah yang nantinya dapat dibawa
kedalam proses lebih lanjut misalnya dalam hearing atau diskusi. Dengan demikian,
bahan diskusi telah merupakan rumusan bersama antar para pemangku kepentingan.
Selanjutnya, perlu dipertimbangkan kemungkinan bahwa Kerangka Konseptual –
yang merupakan hasil dari penyusun standar dari due process - dapat di prioritaskan
untuk disetujui oleh pemangku kepentingan dan diselesaikan terlebih dahulu, yang
dapat diterbitkan dengan peraturan perundangan yang terpisah dari peraturan
perundangan tentang pernyataan standar karena Pernyataan standar akan
mempunyai karakteristik yang lebih dinamis dibandingkan dengan kerangka
konseptual sehingga perlu diantisipasi kemungkinan perubahan-perubahan yang
mungkin terjadi sepanjang penerapan basis akrual.
2. Usulan Implementasi.
Implementasi standar akuntansi pemerintahan yang nantinya tertuang dalam sistem
akuntansi pemerintah dengan pendekatan pemahaman umum insan akuntansi yang
sudah terpola dengan kesisteman yang dikembangkan pada akuntansi bisnis atau
komersial. Ada baiknya sub sistem dari sebuah sistem akuntansi pemerintah – pusat
dan daerah, didesain dengan menggabungkan pola sistem yang telah ada dengan
pola sistem yang telah dikembangkan oleh sektor swasta hanya dengan satu target
agar mudah dipahami. Mengacu pada salah satu referensi sistem akuntansi –
misalnya dari Buku Sistem Akuntansi karangan Mulyadi, sebuah sistem akuntansi
terdiri dari sistem akuntansi pokok dan sistem akuntansi di luar sistem akuntansi
pokok.
Sistem akuntansi pokok mencakup formulir, jurnal dan buku besar. Dengan
demikian, setiap sub sistem dari akuntansi pusat, mungkin Sistem Akuntansi
Bendahara Umum dan Sistem Akuntansi Instansi termasuk segala sub sistem yang
berkaitan harusnya disamakan persepsinya terlebih dahulu dalam hal formulir, jurnal
dan buku besar. Dengan begitu, siapa pun pelaku sistem dan dimana pun bertugas
dapat dengan mudah memahami konsep sistem tersebut.
Bukan hal mudah bagi pelaksana sistem di lingkungan pemerintah daerah untuk
mencerna isi yang terkandung dalam Permendagri yang mengatur sistem akuntansi
pemerintah. Belum lagi, ada kemungkinan penyusun Sistem Akuntansi Pemerintah
Pusat dan penyusun Pedoman Pengelolaan Keuangan Pemerintah Daerah bisa jadi
menafsirkan secara berbeda Standar Akuntanasi Pemerintahan.
Kemudian, sistem di luar pokok dapat mencakup – karena entitas pemerintah
bergerak dalam sektor jasa – sistem akuntansi pendapatan dan piutang, sistem
akuntansi biaya dan hutang, sistem akuntansi penerimaan dan pengeluaran kas,
sistem akuntansi persediaan, sistem akuntansi aktiva tetap, dan tentunya dapat
ditambahkan sistem akuntansi belanja dan transfer. Hal yang ingin ditunjukkan oleh
penulis bukan pada jenis sub sistem yang ada, tetapi hanya meletakkan pola
kesisteman yang identik dengan pola kesisteman pada entitas swasta, agara supaya
pemahaman atas standar dan implementasinya dilakukan dengan kerangka berpikir
yang tidak jauh berbeda.
Akhirnya, implementasi standar akuntansi pemerintahan mensyaratkan adanya
sinkronisasi antara praktek akuntansi pada pemerintah pusat dan pemerintah
daerah, mengingat acuan yang digunakan sama persis, yakni Standar Akuntansi
Pemerintahan. Kedua penyusun sistem, Departemen Keuangan untuk pemerintah
pusat dan Departemen Dalam Negeri untuk pemerintah daerah, haruslah memulai
dengan langkah-langkah koordinasi dalam setiap proses pengembangan sistem,
termasuk koordinasi dengan badan audit yakni Badan Pemeriksa Keuangan yang
memang mempunyai wewenang untuk melaksanakan audit berdasar peraturan
perundangan. Bila koordinasi dapat terjadi dengan efektif, Badan Pemeriksa
Keuangan tidak akan mendapatkan laporan audit yang berbeda antara laporan
keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, mengingat keduanya harus
diberikan opini yang didasarkan pada standar akuntansi yang sama.